La Supremacía de lo Axiológico: Salida a la Crisis de Legitimidad del Parlamento

Pol. Boris Mauricio Mendoza. Consultor Área de Derecho Público

El desprestigio del parlamento peruano es estructural en la historia de nuestra República. Se debe entre muchos otros aspectos a la naturaleza de nuestra sociedad  y a los mecanismos jurídicos sobre la conformación y forma de elección de la representación, que no reflejan dicha naturaleza de nuestra sociedad (sub representación), es decir por su diseño constitucional y jurídico.

Muchas salidas de orden constitucional  –y contradictoria entre sí-  se han ensayado a lo largo de la historia de nuestro parlamento para atenuar el desprestigio parlamentario desde los orígenes de nuestra República en el S. XIX y XX. Se han construido salidas normativas, como por ejemplo la renovación por tercios y por mitades, del mismo modo  en el S. XX, a partir de segundo gobierno de  Leguía, y con la finalidad demejorar la relación ejecutivo legislativo se anuló  la renovación por mitades de la representación parlamentaria en la Constitución de 1920. Pese a ello,  seguimos con el desprestigio  creciente (muy dañino para la moral pública) de la institución parlamentaria, y lo que es más grave, el deterioro de las relaciones parlamento ejecutivo  con o sin mayorías absolutas. Estas salidas relacionadas a la arquitectura constitucional y jurídica del parlamento  realmente  poco han servido para el desarrollo institucional del Estado y para el bienestar  de la sociedad en su conjunto. Frente aeste panorama se propone como una reflexión inicial, identificar y valorar lo axiológico en lo jurídico y social como posibilidad de mejorar una visión del Estado y sus instituciones para una reinvención de dichas instituciones y en especial del parlamento.

La legitimidad, institucionalidad y estabilidad de un parlamento se sustentan sobre el carácter, el compromiso, la internalización, y la  conciencia de los valores   éticos, que son  visualizados en el comportamiento cotidiano  de   la representación.

Pero la construcción de la representación en todo sistema político, no es ajena  al stock de virtud ciudadana existente en unasociedad, como tampoco es ajena a la pobre valoración ética  que tienen los ciudadanos y  la  sociedad.La representación es una extensión real de  la pobreza o riqueza axiológica de una sociedad. En ese sentido lo axiológico y ético en la política es un problema que trasciende a la propia representación e institucionalidad parlamentaria, tiene que ver con  otra estructura mayor: la estructura de valores políticos y éticos internalizados en  una sociedad. Esta estructura afecta a todos los actores  del sistema político democrático.

En el presente  trabajo mediante  el desarrollo de la casuística (hechos empíricos) se demostrará esta carencia estructural axiológica y ética  de la representación, en ese sentido gran parte del sustento  empírico de este ensayo esta desarrollado por  diferentes casos donde la ausencia de valores (ética pública)  dificulta la construcción de valor público, oportunidades de consolidación institucional de la democracia representativa  y destruye la confianza del electorado y la población en la representación parlamentaria, producto del cual se deteriora la legitimidad de la representación.

LO AXIOLÓGICO EN LA CULTURA CIUDADANA Y LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA

Las sociedades democráticas en su sentido axiológico,responden a un tipo ciudadanía y a un tipo de sociedad  premunidos de un grado de aprecio y ejercicio de ciertos valores éticos comunes, es por eso que merecen un análisis el comportamiento del  ciudadano (actor político sustancial) y de la sociedad como un todo en  relación a un sistema de valores públicos que tome en cuenta el grado de conocimiento  de  la ética política (rama de la  filosofía política), y asimismo el grado de internalización de un sistema de valores de la ética política en la ciudadanía y en la sociedad  o comunidad determinada. Bajo esta perspectiva teórica  se pueden proponer una clasificación  de las sociedades democráticas en tres tipos: la primera con altos estándares de apreciación de su sistema de valores, segundo, sociedades con mediana apreciación de los sistemas de valores y en tercer lugar sociedades con bajo estándar de apreciación de un sistema de valores. Esta tipología se puede aplicar también cuando clasificamos los tres tipos de ciudadanos: ciudadanos con alto stock moral y ético, ciudadanos con mediano stock moral y  finalmente ciudadanos con escaso stock moral. Para cada uno de estos tipos de ciudadanos le corresponde un tipo de sociedad y asimismo un tipo de democracia ética, tanto en su expresión  como forma de vida y como forma de gobierno.

Es importante analizar la sociedad democrática y ética en sus dos manifestaciones. Tenemos así una perspectiva más clara  sobre  la democracia  como forma de vida, en su sentido axiológico, cuando evidenciamos en la realidad, que ésta es construida con la participación de los ciudadanos impregnado de un conjunto de valores políticos y éticos. Del mismo modo tenemos en el plano formal la democracia como forma de gobierno, si advertimos  que  las instituciones del modelo democrático (partidos, parlamento, ejecutivo y órganos   electorales) están construidas sobre una base axiológica constitucional y jurídica. Es decir la construcción y arquitectura constitucional y jurídica de la democracia se sustenta en una base axiológica. Estas dos caras de la democracia (democracia como forma de vida y democracia  como construcción jurídica) son dos caras inseparables de un mismo fenómeno, donde el constructor de esa dualidad es el ciudadano en su dimensión comunitaria y su dimensión representativa. Al parecer,  esta perspectiva ha sido descuidada por los teóricos de la  democracia y los doctrinarios del derecho parlamentario.

 ÉTICA CIUDADANA,  REPRESENTACIÓN Y FUNCIÓN PARLAMENTARIA

La representación parlamentaria,  según muchos autores de la teoría política y el derecho parlamentario, es un reflejo de la sociedad y sus ciudadanos. Los parlamentarios no pueden desprenderse de la cultura ética reinante en la sociedad, del grado de compromiso con los valores de la ética pública y del grado de internalización y conciencia  de los valores éticos formados previamente en el espíritu colectivo. En otros términos cada acto en la construcción de la ley, el control político, la representación y la gestión parlamentario refleja el stock moral y ético que se de cada miembro de una comunidad política. En ese sentido la dimensión  sustancial de la representación política parlamentaria es la dimensión de la representación ética y moral. Esta dimensión es la base para la construcción de un buen o mal parlamento, de un parlamento mediocre o un parlamento lúcido. De una relación responsable o irresponsable con el ejecutivo, de una buena o mala calidad de las leyes, de una fiscalización responsable o politizada a los órganos del Estado y los altos funcionarios, de un ejercicio adecuado de la semana de representación, del uso adecuado de las prerrogativas como  la inmunidad parlamentaria, de la eficiencia y eficacia de la comisión de ética,  de la elección meritocratica y transparente de los altos funcionarios públicos, del manejo racional de los recursos físicos y financieros  del Congreso, de la gestión adecuada de los recursos humanos en sus despachos y  en los órganos políticos a su cargo etc. etc. Una representación con funciones apegadas a la ética pública dependerá del grado de stock ético y moral del ciudadano.

ELEMENTOS EMPIRICOS QUE PRUEBAN LA POBREZA AXILÓGICA EN   LA CRISIS DE LEGITIMIDAD DEL PARLAMENTO

1. LA DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO (Relaciones Parlamento Ejecutivo). Este hecho político fue causado por el desprestigio de la mayoría congresal ante la opinión pública, y  el ejecutivo lo asumió para calmar el descontento social sobre el Congreso. Una de las causas principales fue la carencia de valores de la ética política al momento de relacionarse la fuerza mayoritaria del Congreso y sus aliados con el poder ejecutivo, anteponiendo los intereses de partido y de su lideresa a la ética del bien común que es la base principal de  una construcción ética en la política.
2. SEMANA DE REPRESENTACIÓN Y HOJA DE VIDA. Mentir en los informes de la semana de representación y en las hojas de vida es atentar contra el código de ética de la función pública y el código de ética parlamentaria, lo cual significa un stock muy bajo de valores éticos y morales(base axiológica) en el pensamiento  de esos congresistas, Cuando los medios de comunicación descubren e informan de este comportamiento  político ante la opinión pública, el deterioro de la legitimidad de opinión sobre el Congreso, por parte de la ciudadanía, se incrementa.
3. LEYES COPIADAS Y DECLARATIVAS (función legislativa). Es una expresión de incapacidad y falta de responsabilidad (fallas de stock ético) la producción y sustentación de iniciativas legislativas sin ningún rigor técnico y académico, así como iniciativas copiadas de otros países, con otros contextos socio cultural e histórico que en la práctica no son funcionales en el sistema jurídico y en la sociedad. Indiscutiblemente vemos que este descuido y este facilismo son aspectos negativos que evidencian el deterioro axiológico y moral por parte de los operadores en el proceso legislativo parlamentario.
4. NOMBRAMIENTOS Y DESIGNACIONES (funciones especiales). La exigencia axiológica se relaja en los decisores parlamentarios en estas funciones al no tener una débil conciencia de la ética política. Un valor por excelencia (méritos), y otros valares como   idoneidad, capacidad   y experiencia no son tomados en cuenta con  la envergadura y convicción para que los productos estén revestidos de los principios y valores de  la ética en la función pública. Se observa que hay una mala interpretación y uso de la  reciprocidad de concesiones.
5. REPARTO DE LOS ÓRGANOS DEL SERVICIO PARLAMENTARIO PARA CUOTAS LABOARALES (Gestión parlamentaria de la Mesa Directiva). El bajo stock moral de la representación conduce a que se usen los órganos del servicio parlamentario como una agencia de empleo por parte de los congresistas que asumen cargos directivos, violando principios éticos de la función pública, del código de ética del servidor público. Por ejemplo se sobredimensiona la burocracia pública (violación del principio de racionalidad), se incrementa el presupuesto público con sueldos altos a los recomendados (viola el principio de economía), se pervierte la función del  puesto (viola el principio de especialidad), por ejemplo: un odontólogo en el Centro de Estudios Parlamentarios.
6. SUSPENSIÓN DEL ESTATUTO PARLAMENTARIO (función administrativa). Este es un caso grave respeto al fortalecimiento de la institucionalidad parlamentaria. La representación mayoritaria, con esta decisión de carácter administrativo, no solo destruye la carrera administrativa y los filtros técnicos profesionales  de ingreso al servicio parlamentario, sino también destruye en parte la institucionalidad del Congreso. Esta decisión implica una violación en masa de los valores de la función pública, los principios y valores constitucionales y jurídicos del Estado. Se agrava y se extiende la situación de pobreza ética, en sentido del silencio cómplice de los secretarios técnicos, ex oficiales mayores, asesores de la alta dirección y el sindicato. Es el reino de la doble moral.
7. USO IRRESPONSABLE DE LA INTERPELACIÓN Y LA CENSURA. (Función de control político). Al interpelar y censurar sistemáticamente a los ministros y/o Consejo de Ministros es un indicador que las motivaciones no son técnicas y objetivas, sino obedecen a cálculos políticos, obstrucción de la política gubernamental, y cierta venganza política corroído por los odios ancestrales entre la clase política. Quedan de lado principios como: el interés general, el bien común, la buena  imagen del Estado y del gobierno.
8. LIDERAZGO AUTORITARIO Y SALUD MENTAL (relaciones interpersonales al interior y exterior del parlamento). Los comportamientos empobrecidos de una ética personal y una ética política, donde solo prime la lógica del poder por poder y las ambiciones de control desmedido por los bienes y placeres configuran nítidamente un liderazgo autoritario en la representación parlamentaria. Y si sumado a lo anterior también convergen tipos de desórdenes psicológicos en la  mayoría de la representación,  hace del centro de labores un escenario de tortura psicológica cotidiana para los servidores públicos que laboran directamente con los congresistas. También esta característica no se configura solo en la representación  sino que se reproduce en  muchos de los funcionarios asignados por la mayoría parlamentaria  en los puestos de dirección de la organización parlamentaria. El maltrato cotidiano al personal violenta  los derechos humanos básicos y  viola cotidianamente muchos principios y valores de la ética pública y la ética parlamentaria. Esta situación promueve una opinión negativa de los trabajadores del Congreso sobre la representación.
9. USO DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA (prerrogativa constitucional de la representación). No es la existencia de esta garantía de derecho constitucional y parlamentario el problema en nuestro sistema representativo, el problema es el mal uso o la distorsión de ese instrumento por parte del representante. Un representante que considera a la ética política y la ética parlamentaria (que en algunos casos hay una ignorancia total) como una prioridad de último orden en sus intereses políticos y personales, prácticamente desprestigiará de manera descomunal la legitimidad de la representación, pues su pobreza moral lo hará buscar esa protección y mal uso de la Inmunidad para sus fines personales, y en muchos casos coludido con muchos grupos parlamentarios que también tiene congresistas cuestionados.
10. SANCIONES DE LA COMISIÓN DE ETICA. La fortaleza de una comisión de esta naturaleza esta principalmente fundado en los operadores de la comisión, y en segundo lugar en la naturaleza de la sanción. Los miembros que tienen un bajo stock moral y un conocimiento rudimentario sobre la importancia de la ética en la política a través de la historia, poco o nada podrán hacer para realmente empoderar a una comisión en situaciones donde se necesita de un sustento ético-doctrinario en los procesos de investigación a los presuntos  violadores del código de ética parlamentaria. Es tan importante la capacidad, dominio y ejercicio cotidiano   de los principios y valores de la ética política y la ética parlamentaria en el conjunto de integrantes de una las comisiones de ética y las comisiones ordinarias para evitar que  caigan ante las presiones de sus propios grupos parlamentarios o de sus propios colegas. Representar es  enfrentar  permanentemente dilemas éticos.

LA BASE AXIOLÓGICA COMO CONSTRUCCIÓN O DESTRUCCIÓN DE LA  LEGITIMIDAD  PARLAMENTARIA

La gran disyuntiva de nuestros tiempos actuales es optar por construir las bases axiológicas en la política o dejar que todo siga igual. Cuando  defino la política, en términos específicos me refiero  a la política parlamentaria y a los políticos parlamentarios. No hay un acto parlamentario que este desprovisto de una formalidad axiológica o de un escenario de reglas y principios que modelan el juego político, pero hay que reconocer que todos ellos también están insertos en un sistema de valores, que muchas veces se contraponen en el proceso decisorio de la representación. De ahí que se concluya que los productos parlamentarios también son productos de un proceso de colisión valorativa; por la naturaleza plural y dimensional de la representación, es decir, el rasgo fundamental que  caracteriza a los productos parlamentarios, es que estos están revestidos de un sistema de valores dominantes legitimados por el  debate y la voluntad de mayorías y minorías expresadas en el voto. En ese sentido  se considera al voto como una expresión de valor o valores  de la representación. No hay ningún voto o decisión parlamentariaque no tenga una base axiológica que lo sustente, pero el problema no está allí. El problema está en que esa base axiológica es destructiva o constructiva de legitimidad, y si esa base axiológica esta premunida de alto stock ético y de moral pública. Si la base axiológica tiene un alto contenido de ética pública fortalecerá la legitimidad parlamentaria, pero si tiene un pobre contenido ético y moral deteriorará la legitimidad parlamentaria. La base ética y moral de la decisión parlamentaria es fundamental para el fortalecimiento de la legitimidad parlamentaria.

Ahora bien,  la alta o buena  legitimidad de opinión del parlamento como cuerpo  representativo (que se traduce por un lado en  el aprecio o valoración del ciudadano sobre un producto o productos parlamentarios),y por otro lado, la pérdida de la legitimidad o baja legitimidad  (bajo o nulo aprecio del producto parlamentario)  está relacionado al grado de apreciación e internalización  de un conjunto de valores éticos por  parte de los ciudadanos. Asimismo,  las democracias éticas (éticamente valiosas) son apreciadas cuando  su funcionamiento está apegado a un sistema de valores y que estos también estén impregnadas en la mentalidad de los ciudadanos.

Es importante señalar que no todos los productos son valorados en su real dimensión por parte de los medios y la opinión pública, pero lo que valora losmedios es lo que valoran los ciudadanos y al revés, los productos  que no valoran los medios es probable que no valoren los ciudadanos.

CONCLUSIONES

1. El derecho parlamentario peruano no ha puesto su mirada en los estudios de la axiología parlamentaria para contribuir a la reflexión necesaria sobre esta fuente del derecho parlamentario.
2. Hay mucha evidencia empírica que demuestra la pobreza de un sistema de valores  actuantes en la representación y poco aprecio de la ética pública y
3. La representación parlamentaria con bajo stock moral es producto en la misma dimensión de la pobreza que tiene el ciudadano y la sociedad en su conjunto.
4. Los productos parlamentarios (leyes, actos de control, actos representativos y especiales) son deficitarios por tener bases axiológicas frágiles o endebles en la representación parlamentaria.
5. La existencia de una pobre cultura axiológica y ética, no internalizada y practicada,  genera productos deficitarios, en consecuencia estos afectan a la legitimidad parlamentaria.

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DOCUMENTOS

1. Código de ética de la función pública
2. Código de ética del Congreso
3. Reglamento del Código de ética del Congreso
4. Reglamento del Congreso