Sentencia 1082/2024 – Sala Segunda del Tribunal Constitucional
Caso: Lola Libia Ramírez Rojas vs. Municipalidad Distrital de Pichanaqui
URL de la sentencia completa: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2024/01716-2023-AA.pdf (TC)
Introducción
El Tribunal Constitucional del Perú, en el expediente N.º 01716-2023-AA/TC, tuvo que resolver si la aplicación de una ordenanza municipal que contiene infracciones y sanciones (el CUIS – Cuadro Único de Infracciones y Sanciones) sin que esta se haya publicado de forma íntegra vulnera los principios constitucionales de legalidad, publicidad normativa y seguridad jurídica, así como el derecho al debido procedimiento.
Antecedentes
- La demandante, Lola Libia Ramírez Rojas, interpuso demanda de amparo en el año 2022, solicitando que se declare la inaplicabilidad para ella de la Ordenanza Municipal N.º 23-2020-MDP, que aprobó el Reglamento de Procedimiento Administrativo Sancionador (RPAS) y el CUIS de la Municipalidad Distrital de Pichanaqui. (TC)
- Se le impuso además una papeleta de infracción (N.º 000313) por una obra ejecutada en vía pública sin autorización, con base en la mencionada ordenanza/reglamento. (TC)
- Uno de los argumentos centrales es que la ordenanza no fue publicada “en su totalidad” ni “en forma íntegra” en el diario de la jurisdicción, lo que para la demandante implicaba desconocimiento efectivo de la norma, vulnerando derechos fundamentales. (TC)
Problemática jurídica
¿Cómo afecta al derecho al debido proceso administrativo la aplicación de una norma municipal sancionadora que no fue publicada íntegramente conforme al mandato legal, y qué consecuencias constitucionales tiene la falta de tal publicación?
Fundamentos legales relevantes
- Constitución Política del Perú
Artículo 51: Principio de publicidad de las normas; exige que las normas se hagan públicas para que produzcan efectos jurídicos. (TC) - Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N.º 27972), en particular su artículo 44, que regula la publicación de las ordenanzas municipales cuando exista diario oficial o diario autorizado en la jurisdicción. (TC)
- Principio general de seguridad jurídica: las normas deben ser conocidas previamente por los administrados.
- Derecho al debido procedimiento en sede administrativa: que incluye la exigencia de que la norma aplicada contra un administrado sea válida, vigente, publicada debidamente, para que pueda ser conocida, entendida y cumplida.
Análisis del Tribunal Constitucional
- Naturaleza de la norma
La Ordenanza N.º 23-2020 es heteroaplicativa: se trata de un instrumento que fija sanciones y procedimientos administrativos que requieren actos posteriores para su aplicación. (TC). Ver artículo ¿qué es una norma heteroaplicativa? - Publicación parcial vs. publicación íntegra
El TC confirmó que la ordenanza no fue publicada íntegramente; sólo se publicó parcialmente en el diario de la jurisdicción. Esto no cumple con los requisitos del artículo 44 de la Ley de Municipalidades ni con los estándares constitucionales de publicidad normativa. (TC) - Efectos jurídicos de la falta de publicación íntegra
- La demanda fue declarada fundada porque se acreditó que la actora sufrió una afectación al derecho al debido procedimiento administrativo. (TC)
- Se declaró nula la Papeleta de Infracción N.º 000313 y los artículos 1 y 2 de la Resolución Gerencial N.º 167-2021-GIDUR/MDP, por haber sido emitidos en aplicación de la ordenanza que carece de efectos jurídicos. (TC)
- Se declaró improcedente la nulidad del acta de constatación en otros extremos, pues los actos posteriores no todos dependían directamente del CUIS, o ya se había instituido una actuación que no se consideraba afectada por la invalidez de la norma sancionadora. (TC)
- Resguardo para el futuro
El Tribunal dejó a salvo la facultad de la Municipalidad de Pichanaqui para dictar ordenanzas que determinen infracciones y sanciones, siempre que cumpla con publicar debidamente la norma respectiva. (TC)
Importancia y repercusiones
- Precedente importante sobre la exigencia de publicación íntegra para normas sancionadoras municipales. Ya no basta con una publicación parcial si hay disposiciones sancionadoras o reglamentos vinculados que el administrado debe conocer.
- Fortalece el principio de seguridad jurídica: los ciudadanos deben conocer con certeza las reglas que les afectan y las sanciones aplicables.
- Obliga a las municipalidades a revisar sus protocolos de publicación normativa, asegurando cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales, para evitar que sanciones, multas u otros actos administrativos queden vulnerables a demandas constitucionales de amparo.
- Amplía la tutela de los derechos fundamentales en sede administrativa, pues el debido procedimiento no solo es forma sino contenido: si la norma aplicada no cumple con los requisitos de legitimidad (entre ellos publicación formal), no puede generar efectos sancionadores.
Críticas y puntos de reflexión
- ¿Qué grado de contenido puede omitirse en una publicación parcial sin que se vulnere el principio de publicidad? El TC señala que ninguna disposición regulativa sancionadora puede quedar fuera de la publicación íntegra.
- ¿Cómo armonizar este principio con la practicidad administrativa y los costos de publicación? Se requiere que las municipalidades y entidades locales planifiquen desde la elaboración las formas de publicación, quizás prever recursos o mecanismos digitales complementarios, pero que no reemplacen lo obligatorio salvo donde la ley lo permita.
- En jurisdicciones donde no exista diario autorizado dentro del distrito o que los medios tradicionales sean inaccesibles, cuáles mecanismos alternativos cumplen con los estándares legales de publicidad.
Conclusión
El caso 01716-2023-AA/TC reafirma que para que una norma administrativa sancionadora surta efectos jurídicos válidos, debe cumplir no solo con los requisitos de fondo, sino también con los de forma; en particular, que su publicación sea íntegra y conforme a los mandatos normativos. No hacerlo constituye una vulneración del debido procedimiento administrativo, el principio de publicidad normativa y la seguridad jurídica, lo que puede llevar a la nulidad de los actos administrativos sancionadores que se apoyan en normas inválidas.