Los Desafíos de los Cuerpos Legislativos frente al Desarrollo del Derecho Administrativo Global: El Caso del Congreso Peruano

SOSLEGAL - ÁREA DE DERECHO AMBIENTAL

Juan Francisco Arana – Abogado Responsable del Área de Derecho Público

El Parlamento siempre está presente en cuanta organización estadual existe. Lo que constituye un hecho irrefutable, es la universalización del parlamento y la identificación  con la democracia, identificada en sus orígenes en los ideales liberales de la separación de poderes y su identificación con el pueblo. “Así la institución parlamentaria se encuentra presente en monarquías constitucionales, democracias liberales, cualquiera sea su forma política o en los sistemas políticos del marxismo-leninismo”

En el caso del Congreso de la República del Perú, los procesos de modernización del Estado que se han impulsado por los organismos multilaterales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), han impulsado el desarrollo de islas de eficiencia en diversas instituciones nacionales, el Congreso Peruano, no ha sido ajeno a ello, es así que los procesos de reforma impulsados en virtud a dicho proceso, ha desarrollado importantes avances en materia de seguimiento del proceso legislativo, otorgándose un grado de especialización en los funcionarios que asisten el proceso legislativo del Congreso Peruano y contribuyen a la mejora de dicho proceso y por ende a la formación de la ley.

En materia legislativa el marco constitucional otorga al Congreso por excelencia dicha función, es el Congreso de la República, quien aprueba los tratados suscritos por el gobierno como parte de sus prerrogativas, aplicando la gobernanza, debemos conceptualizarla, para ello procuramos entender como buen gobierno, el adecuado y responsable ejercicio del poder y del cumplimiento de los deberes de la función estatal, garantizando la realización de los derechos humanos y la protección del interés público proveyendo marcos institucionales transparentes y participativos para el eficaz funcionamiento del aparato estatal en el marco de un  Estado Social y Democrático de Derecho, como medio para asegurar el desarrollo de todos los miembros de la sociedad en condiciones dignas de igualdad, dicha definición la tomamos del maestro Alberto Castro.

El Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros, es la autoridad designada por el Presidente de la República, quien coordina las acciones del Poder Ejecutivo y es el Presidente quien representa a la nación peruana.

El poder legislativo expresado en la figura del Parlamento, constituye una institución autónoma y  titular de la función legislativa del Estado, que comparte otras funciones como la fiscalización y la representación y constituye un contrapeso al poder del gobierno.

El Congreso Peruano, ya hace 23 años,  se enmarco en un proceso de modernización impulsado por el BID, con apoyo de la Universidad de Suny, New York, iniciado en el año 1993. Con el Congreso Constituyente Democrático (CCD), este importante poder del Estado,  ha tomado un protagonismo importante a partir del desarrollo una políticas de inversiones para lograr su fortalecimiento como es el diseño e implementación de una fibra óptica con línea dedicada, desarrollo de un soporte informacional e informático en la implementación  de procesos,  sus actividades administrativas, así como su fortalecimiento de su servicio parlamentario, finalmente en el desarrollo de su portal institucional web.

Las funciones legislativa le otorga prerrogativas constitucional de control de los acuerdos suscritos por el Estado Peruano, en el marco de acuerdos y convenios internacionales.

La globalización ha generado una apertura a la suscripción de acuerdos y convenios que en su implementación constituyan normas de aplicación legal que afectan el ordenamiento nacional.

El concepto de soberanía se internacionaliza, en los procesos de integración que surgen a partir de la suscripción de los antecedentes al tratado de Maastricht, origen de la Comunidad Económica Europea (CEE), donde en principio se construyen tratados como el caso del acero. Asimismo, el denominado Plan Monnet, tratado de Niza y Maastricht.

El Jurista Luis T. Diaz Muller. En su ponencia “Soberanía y Globalización: El Fantasma de la Libertad” desarrolló una interesante teoría donde se señala que la globalización adquiere un carácter relacional directamente imbriada al concepto de interdependencia, característico del proceso de la globalización=mundialización” .

Es así que el mencionado jurista, señala que el 11 de setiembre marco un antes y un después, en razón que la soberanía se retrotrae, recordemos que la aprobación de la Patriot Act. Lo que el mencionado autor denomina nuevo modelo unipolar-mundial. Es importante señalar que el análisis efectuado en ese instante no hacía preveer, lo que Openheimer discursaba sobre el gigante dormido, es decir China, por lo que se debe resaltar que dicha ponencia, se realizó en el año 2002, por lo cual en la actualidad ello ha transitado por la multipolaridad de las relaciones internacionales EEUU-CHINA-RUSIA.

Lo resaltante de dichas afirmaciones es que señala la existencia de un concepto de soberanía “interpenetrado” “por los procesos de transnacionalización (conglomerados transnacionales) y de mundialización de trabajadores migratorios, refugiados, justicia penal internacional”, señala que el sistema internacional se ha transformado en un sistema global hegemónico y unipolar, impacta sobre el núcleo duro de la soberanía Nacional-Estatal. A ello en mi modesta opinión debería hablar de un sistema global hegemónico multipolar.

Cabe mencionar que en la actualidad se habla de la globalización como un fenómeno que incorpora tres características, como son la promoción del comercio internacional hacia una liberalización con un tránsito de bienes, desarrollo de las TICs, e interdependencia de los sistemas financieros.

Ha tomado importancia la transparencia como uno de los pilares de la gobernanza. En esa línea de reflexión las Tecnologías de la información (TICs) se han constituido de una herramienta importante para el desarrollo de su plataforma tecnológica de orden mundial, asimismo el desarrollo de las comunicaciones, la convergencia tecnología, la globalización y los cambios en orden mundial ha contribuido a otorgar a los medios de comunicación convencionales y no convencionales en fuentes de información importante que contribuyen a la formación de la opinión publica, como es el caso de las nuevas medias cuyo componente preponderante la constituye las redes sociales, aunado a ello al desarrollo e impulso de los organismos internacionales a la formación y modelamiento de la denominada gobernanza, como la conocemos en la actualidad, es el caso del  concepto de buen gobierno de las Naciones Unidas que define al buen gobierno como el ejercicio de la autoridad a través de procesos políticos e institucionales que son transparentes y fiscalizables, y alientan la participación pública.

Hyden ha definido la gobernanza como el proceso de formación de las reglas, formales e informales, evocando lo señalado por el maestro Alberto Castro, en su lectura “Legalidad, Buenas Prácticas Administrativas y eficacia en el sector público, un análisis desde la perspectiva jurídica  del Buen Gobierno. “Cinco son los principios de buen gobierno: corrección, transparencia, participación, rendición de cuentas y eficacia.  En tanto principios de raigambre constitucional vinculan a todos los poderes públicos. Su aplicación concretiza el principio de buen gobierno en cada uno de los poderes del Estado. De ellos derivan otras normas que en conjunto proveen los marcos regulatorios para el ejercicio de la función pública como parámetros de calidad.

El Congreso cada cinco años en el sistema de elección, a través del sufragio, le otorga el mandato a los señores congresistas, para que desde el Parlamento desarrollen sus funciones, siendo que dicha legitimidad de origen otorgado por el voto universal.  Es el Congreso como institución que se encuentra bajo la mirada de la opinión pública y objeto de fiscalización por parte de la prensa, es claro que tiene una posición de desaprobación que se traduce en indicadores de opinión pública que son descendentes, confirmado ello en el porcentaje reducido y constante de aproximadamente 10% de reelección congresal, donde es la  ley el producto principal del Congreso y donde son las leyes emanadas de dicho poder asi determinado por  la magna lex o carta fundamental que le otorga dichas prerrogativas y le otorga la legitimidad democrática de las reglas, por ello se entiende que al existir normas y regulaciones que controlan y racionalizan el poder político y estatal.

Considerando el reconocimiento de nuestra Magna Lex al sistema económico de mercado, y la preeminencia de la Democracia como el sistema de gobierno apropiado que garantiza el respeto a los derechos fundamentales, es realmente nuestro modelo económico denominado primario exportador, la que no trasciende aun hacia desarrollo sustentado en una economía extractiva propiamiente dicha, es nuestra realidad económica, generosa en materias primas, con insuficiente presupuesto a la educación,  por ello existen cuestionamiento de parte de la sociedad con ingresos menores, que constituye la mayoritaria en la sociedad peruana, un descontento social y evidente  desaprobación de las principales instituciones estatales que tienen poder decisorio en las actividades del Estado, siendo el Congreso de la República del Perú una institución con una desaprobación ciudadana creciente.

Asimismo es importante que existen importantes avances en materia de instrumentación internacional de convenios, declaraciones como es el caso de la “Declaración de los objetivos de Desarrollo del milenio”(ODM),  con una meta propuesta para el año 2015 , resume los objetivos del milenio,  donde en nuestro país han constituido parte de la agenda del Estado, que trascienden los gobiernos, desarrollando un rol protagónico del gobierno que promueve la orientación de las políticas estatales de los estados en los componentes inclusivo y productivo, dicho documento internacional, es objeto de informes anuales ante el Congreso de la República, donde es el Presidente del Consejo de Ministros , quien informa sus avances en sus ocho objetivos como son la erradicación de la pobreza, lograr la enseñanza primaria universal, promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna, combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, fomentar una alianza mundial para el desarrollo.

Organismos como el Banco Mundial impulsan el cumplimiento de la “Declaración de los objetivos de Desarrollo del milenio”, a partir de mecanismos de alivio de la deuda, a partir de liberar partidas presupuestarias, donde los estados que aplican a ellas, destinan presupuestos para reasignar y cubrir los costos de la educación, por ejemplo, para apoyar la capacitación docente, construir escuelas y ofrecer mejores equipos y material de estudio a los estudiantes.

Asimismo en 1996, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) pusieron en marcha la Iniciativa para los Países Pobres muy Endeudados (PPME); En 2006, se lanzó la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM) con el propósito de entregar recursos adicionales para que los PPME alcanzaran los ODM.

En la actualidad debido a los avances en el desarrollo humano, mejora de las necesidades básicas insatisfecha (NBI) el Estado Peruano ha dejado de ser perceptor de ayuda financiera de salvataje.

Ello genera desafíos en la satisfacción de necesidad siendo importante que el Perú enrumbe hacia la competitividad y mejora continua.

EL ROL DEL CONGRESO FRENTE A LA RATIFICACION DE TRATADOS.

La Constitución Política del Perú, adopta la teoría del monismo que no considera a ambos ordenamientos, Constitución y Tratados internacionales como compartimientos estancos, donde cada uno de ellos establece su propia administración.

La globalización ha incidido en que de paso hacia la interdependencia como el Derecho Administrativo Global o la llamada teoría del gobierno de múltiples niveles, o también llamados multilateyered governance.

La Constitución Política del Perú habilita adicionalmente a los dos primeros artículos de la Constitución o Magna Lex, como derechos fundamentales se adhieren a otros reconocidos por tratados de derechos humanos, la forma  como estos acuerdos son interpretados e  instrumentalizado por el Código Procesal Constitucional.

No se encuentra en discusión de la defensa de los derechos fundamentales de la persona, pero debe precisar que la relación entre el derecho internacional y el derecho interno, demostrando que ambas ramas del derecho son igualmente obligatorias y aplicables a nivel interno.

Nuestra Magna Lex promueve los derechos fundamentales, sustentado en ello en la Convención Americana de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.

Siendo que los derechos de la persona inicialmente se desarrollan como una jurisdicción interna de los Estados, la Carta Magna de Inglaterra y la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en Francia.

“sobre la base de que el respeto de los derechos humanos es objeto del interés de la comunidad internacional y ha dejado de ser jurisdicción exclusiva de los Estados, “se ha establecido órganos encargados de la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones de los Estados en relación con la protección, respeto y desarrollo de los derechos humanos”

El Estado Peruano, debe tener una visión en perspectiva de las implicancias de la ratificación de tratados que menoscabe sus posición jurídica frente a futuras controversias, con los sujetos de derecho internacional, personas jurídicas, naturales, para ello debe premunir de seguimiento, evaluación de los tratados ratificados, para evitar que se genere una dispersión del ordenamiento jurídico.

La competencia de los funcionarios públicos, frente a las consecuencias de la suscripción de convenios, requiere de potenciar a los entes de análisis de las políticas públicas nacionales, desde una visión descentralizada.

La revisión y seguimiento de la normatividad nacional, para encontrar las normas del derecho interno que contradigan los acuerdos internacionales antes de su ratificación, con el fin de modificar el tratado; no ratificarlo; o formular reservas.

En esa línea argumentativa compete al Estado cumplir un rol ex ante la suscripción y aprobación de los tratados internacionales, en el Congreso de la República. Así como los acuerdos bilaterales que comprendan aspectos de diversa índole, donde de por medio exista regulación interna que se contraponga, dado nuestra condición especial, un ejemplo de ello puede ser patrimonio cultural, que es diverso y tiene su componente social, cultural único. De esa forma fortalecer nuestro Derecho Administrativo Interno.

Finalmente el derecho administrativo global, surge a partir del desarrollo del derecho internacional, el fortalecimiento del orden internacional, suscripción de convenios, declaraciones y convenciones de orden internacional.

La concretización de los derechos fundamentales en las cartas fundamentales de los estados con sistemas democráticos, la instrumentalización internacional de mecanismos de cumplimiento, a partir de la institucionalización de la justicia supranacional, le otorga un desarrollo del derecho internacional humanitario

Las personas naturales, nacionales o extranjeros cuentan con derechos fundamentales, a nivel interno y externo.

Ausencia de seguimiento en la implementación de los acuerdos internacionales, sus impactos negativos.