La queja por defecto de tramitación constituye una de las instituciones más importantes para garantizar la tutela efectiva de los administrados frente a la inactividad de la Administración Pública. Su finalidad es corregir irregularidades procedimentales que afectan el desarrollo normal de los procedimientos administrativos, evitando paralizaciones injustificadas, incumplimientos de plazos legales y omisiones funcionales. El presente trabajo analiza la naturaleza jurídica de la queja, su regulación en el ordenamiento peruano, su relación con los principios del procedimiento administrativo y su utilidad práctica en procedimientos de formalización de la propiedad, saneamiento físico legal y demás actuaciones administrativas sujetas al Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444.
Palabras clave: queja administrativa, defecto de tramitación, impulso de oficio, procedimiento administrativo, Ley 27444, demora administrativa, formalización de la propiedad.
Introducción
La Administración Pública moderna no solo está obligada a emitir decisiones ajustadas al ordenamiento jurídico, sino también a garantizar que los procedimientos administrativos se desarrollen dentro de parámetros razonables de eficiencia, celeridad y eficacia.
No obstante, una de las problemáticas más recurrentes en la gestión pública peruana es la existencia de expedientes paralizados durante largos períodos de tiempo sin actuación administrativa efectiva, situación que afecta directamente los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.
Frente a dicha problemática, el legislador peruano ha incorporado dentro del régimen general del procedimiento administrativo la figura de la queja por defecto de tramitación, concebida como un mecanismo de control interno destinado a corregir irregularidades producidas durante la sustanciación del procedimiento administrativo.
A diferencia de los recursos administrativos tradicionales, cuya finalidad es cuestionar el contenido de una decisión administrativa, la queja se dirige a garantizar que el procedimiento avance conforme a los principios que rigen la actuación administrativa.
Naturaleza jurídica de la queja por defecto de tramitación
La doctrina administrativa peruana coincide en señalar que la queja por defecto de tramitación no constituye un recurso administrativo propiamente dicho.
Morón Urbina (2023) sostiene que:
«La queja administrativa no tiene naturaleza impugnatoria, pues no busca modificar ni revocar una decisión administrativa, sino corregir defectos producidos durante la conducción del procedimiento».¹
En ese sentido, la queja posee una naturaleza correctiva, instrumental y garantista.
Correctiva porque busca subsanar irregularidades.
Instrumental porque se encuentra al servicio del procedimiento principal.
Garantista porque protege el derecho del administrado a obtener una actuación administrativa eficiente y oportuna.
Fundamento constitucional
El fundamento constitucional de la queja puede encontrarse en diversos principios constitucionales.
El artículo 2 inciso 20 de la Constitución Política reconoce el derecho de petición administrativa.
Por su parte, el artículo 139 inciso 3 consagra el derecho al debido proceso, principio que ha sido extendido por la jurisprudencia constitucional al ámbito administrativo mediante la figura del debido procedimiento administrativo.
El Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que el debido procedimiento no se limita al derecho a ser oído o presentar pruebas, sino que comprende también el derecho a obtener una decisión administrativa emitida dentro de un plazo razonable.
La demora excesiva o la paralización injustificada de los procedimientos administrativos puede constituir una afectación a dicho derecho fundamental.
Regulación normativa
La regulación principal de la queja por defecto de tramitación se encuentra contenida en el artículo 169 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS.
La norma dispone:
«En cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deban ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto».²
Esta disposición permite advertir tres características esenciales:
a) Puede presentarse en cualquier etapa del procedimiento.
b) No requiere la existencia de una resolución final.
c) Se orienta a corregir irregularidades procedimentales.
Principios administrativos involucrados
Principio de impulso de oficio
El numeral 1.3 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 27444 establece:
«Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias».³
Este principio impide que la Administración traslade al administrado la responsabilidad de impulsar permanentemente el procedimiento.
Principio de celeridad
El numeral 1.9 del mismo artículo exige que las autoridades eviten actuaciones que dificulten el desenvolvimiento normal del procedimiento.⁴
La demora injustificada constituye una manifestación directa de vulneración de este principio.
Principio de eficacia
El numeral 1.10 del artículo IV establece que la actuación administrativa debe orientarse al cumplimiento de los fines públicos para los cuales fue creada.⁵
Un procedimiento paralizado resulta incompatible con dicho mandato.
Supuestos de procedencia
La práctica administrativa demuestra que la queja resulta procedente principalmente en los siguientes casos:
• Expedientes paralizados sin actuación administrativa.
• Demora excesiva en la emisión de informes técnicos o legales.
• Falta de pronunciamiento sobre solicitudes presentadas por los administrados.
• Omisión de notificaciones obligatorias.
• Incumplimiento de plazos previstos en el TUPA.
• Falta de ejecución de actos administrativos firmes.
• Retraso en procedimientos de formalización de la propiedad.
La queja en procedimientos de formalización predial
Uno de los ámbitos donde la queja adquiere especial importancia es el relacionado con los procedimientos de formalización de la propiedad informal.
En estos procedimientos suelen presentarse retrasos vinculados a:
• Evaluaciones técnicas.
• Inspecciones oculares.
• Levantamiento de observaciones registrales.
• Emisión de títulos de propiedad.
• Ejecución de resoluciones de adjudicación.
Cuando la entidad mantiene expedientes paralizados o difiere indefinidamente la emisión de títulos mediante argumentos relacionados con programación institucional, disponibilidad operativa o criterios internos de gestión, la queja por defecto de tramitación se convierte en un mecanismo adecuado para exigir el cumplimiento del deber de impulso de oficio.
Efectos jurídicos de la queja
La presentación de una queja genera la obligación de la Administración de verificar los hechos denunciados y adoptar medidas destinadas a corregir la irregularidad advertida.
La autoridad competente debe:
• Evaluar la existencia del defecto denunciado.
• Determinar las causas de la demora.
• Identificar responsabilidades funcionales cuando corresponda.
• Disponer medidas correctivas.
• Garantizar la continuidad del procedimiento.
No resulta suficiente una respuesta meramente informativa que se limite a indicar que el expediente continúa en trámite.
La finalidad de la queja exige la adopción de acciones concretas orientadas a remover los obstáculos que afectan el avance del procedimiento.
Relación con la responsabilidad funcional
La inobservancia injustificada de los deberes funcionales puede generar responsabilidad administrativa disciplinaria.
La Ley N.° 30057, Ley del Servicio Civil, y los principios de responsabilidad administrativa reconocen la obligación de los funcionarios públicos de actuar con diligencia y dentro de los plazos establecidos.
Por ello, cuando la demora deriva de negligencia funcional, la queja puede constituir un mecanismo inicial para la identificación de responsabilidades administrativas.
Conclusiones
La queja por defecto de tramitación constituye una herramienta fundamental para la protección de los administrados frente a la inactividad de la Administración Pública.
Su importancia radica en que permite corregir defectos procedimentales antes de que éstos produzcan consecuencias irreversibles o generen la necesidad de acudir a la vía judicial.
Asimismo, representa una manifestación concreta de los principios de celeridad, eficacia e impulso de oficio, garantizando que la actividad administrativa cumpla efectivamente con su finalidad constitucional de servicio a la ciudadanía.
Notas
Morón Urbina, J. C. (2023). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (16.ª ed.). Lima: Gaceta Jurídica.
Artículo 169 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444 aprobado por Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS.
Artículo IV, numeral 1.3, Título Preliminar del TUO de la Ley N.° 27444.
Artículo IV, numeral 1.9, Título Preliminar del TUO de la Ley N.° 27444.
Artículo IV, numeral 1.10, Título Preliminar del TUO de la Ley N.° 27444.
Referencias
Cassagne, J. C. (2017). Derecho Administrativo (11.ª ed.). Buenos Aires: Abeledo Perrot.
Dromi, R. (2018). Derecho Administrativo (14.ª ed.). Buenos Aires: Ciudad Argentina.
Gordillo, A. (2021). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo.
Morón Urbina, J. C. (2023). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (16.ª ed.). Lima: Gaceta Jurídica.
Tribunal Constitucional del Perú. Jurisprudencia Constitucional. Recuperado de:
https://tc.gob.pe/jurisprudencia
Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Recuperado de:
https://www.gob.pe/institucion/minjus/normas-legales/279196-004-2019-jus
Defensoría del Pueblo. Supervisión de la Administración Pública. Recuperado de:
https://www.defensoria.gob.pe
Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR. Normativa y jurisprudencia administrativa. Recuperado de:
https://www.gob.pe/servir
Poder Judicial del Perú. Jurisprudencia nacional. Recuperado de:
https://www.pj.gob.pe