El presente artículo analiza, desde la perspectiva del Derecho Público y del Derecho Administrativo peruano, la legalidad de las resoluciones administrativas emitidas por las municipalidades en materia de permisos de operación y autorización de paraderos para empresas de transporte público en vehículos automotores menores. Se estudia la relación entre el principio de legalidad, la motivación del acto administrativo, la publicidad normativa y la jerarquía normativa frente a las ordenanzas municipales. Asimismo, se examina el impacto de la Ley N.º 31917 y su reglamento sobre el régimen jurídico del transporte menor, particularmente en relación con el Plan Regulador y la validez de las decisiones administrativas municipales.
I. INTRODUCCIÓN
El transporte público constituye una actividad de interés público sometida a regulación estatal debido a su incidencia directa sobre la seguridad vial, el orden urbano y la prestación continua de servicios esenciales. En el caso peruano, las municipalidades distritales ejercen competencias de regulación y autorización sobre el servicio de transporte público en vehículos menores, conforme a la Ley Orgánica de Municipalidades y a la legislación sectorial vigente.
Sin embargo, el ejercicio de dicha potestad administrativa no es irrestricto. Toda actuación municipal debe respetar los principios constitucionales de legalidad, razonabilidad, seguridad jurídica y debido procedimiento administrativo. Ello implica que las resoluciones que deniegan permisos de operación o autorizaciones de paraderos deben sustentarse en normas vigentes, debidamente publicadas y técnicamente motivadas.
La problemática adquiere especial relevancia tras la entrada en vigencia de la Ley N.º 31917, que reformó integralmente el régimen jurídico del transporte público en vehículos automotores menores, imponiendo nuevas obligaciones de adecuación normativa a los gobiernos locales.
II. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El principio de legalidad constituye uno de los pilares esenciales del Derecho Administrativo moderno. Conforme al artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.º 27444, las autoridades administrativas deben actuar “con respeto a la Constitución, la ley y al derecho”.¹
Desde esta perspectiva, ningún órgano administrativo puede restringir derechos, imponer condiciones o denegar autorizaciones sustentándose en normas carentes de vigencia jurídica. El principio de legalidad no solo exige competencia formal de la autoridad, sino también la existencia de una base normativa válida y eficaz.
El Tribunal Constitucional peruano ha señalado reiteradamente que la vigencia de una norma depende de su publicación oficial, de conformidad con el artículo 109 de la Constitución Política del Perú.² En consecuencia, las ordenanzas municipales no publicadas íntegramente carecen de eficacia jurídica y no pueden ser aplicadas contra los administrados.
III. LA PUBLICIDAD NORMATIVA COMO REQUISITO DE VALIDEZ
La publicidad de las normas constituye una garantía fundamental de seguridad jurídica. El artículo 44 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece expresamente que las ordenanzas municipales solo surten efectos desde el día siguiente de su publicación oficial.³
En materia de transporte público, este requisito adquiere especial importancia debido a que las ordenanzas municipales suelen establecer:
requisitos de autorización;
límites territoriales;
condiciones técnicas;
sanciones administrativas;
reglas de operación y paraderos.
La omisión de publicación íntegra de estas disposiciones genera una afectación directa al derecho de defensa y al principio de predictibilidad administrativa.
El Tribunal Constitucional, en la STC Exp. N.º 01716-2023-AA/TC, precisó que la publicación parcial de una ordenanza vulnera el principio de seguridad jurídica cuando los administrados no pueden conocer integralmente las obligaciones impuestas por la administración pública.⁴
IV. EL PERMISO DE OPERACIÓN Y EL PLAN REGULADOR
El permiso de operación constituye un acto administrativo habilitante mediante el cual la administración autoriza la prestación del servicio de transporte público bajo determinadas condiciones técnicas y territoriales.
Conforme a la Ley N.º 31917 y al Decreto Supremo N.º 011-2025-MTC, el otorgamiento del permiso de operación debe sustentarse en un Plan Regulador previamente aprobado por la municipalidad competente.⁵
El Plan Regulador cumple funciones esenciales:
determina la cantidad de vehículos autorizados;
establece zonas de trabajo;
define paraderos;
proyecta demanda de pasajeros;
ordena territorialmente el servicio.
En consecuencia, la inexistencia de dicho instrumento técnico impide que la administración pueda emitir decisiones válidas respecto de autorizaciones o denegatorias de permisos.
Desde el punto de vista jurídico, ello compromete directamente el deber de motivación del acto administrativo regulado en el artículo 6 de la Ley N.º 27444.⁶ La motivación exige una relación concreta entre los hechos acreditados y la norma aplicada, lo que no puede satisfacerse cuando el sustento técnico simplemente no existe.
V. LA LEY N.º 31917 Y LA ADECUACIÓN OBLIGATORIA DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
La Ley N.º 31917 derogó expresamente la Ley N.º 27189 e instauró un nuevo régimen jurídico para el transporte público de personas en vehículos automotores menores.
Entre las principales modificaciones destacan:
vigencia de diez años para los permisos de operación;
renovación automática;
aplicación del silencio administrativo positivo;
coordinación interdistrital mediante gestión común;
obligación de adecuación normativa municipal.
La tercera disposición complementaria de la ley dispuso que las municipalidades adecuen sus normas locales dentro del plazo máximo de sesenta días hábiles.⁷
Por tanto, las ordenanzas municipales incompatibles con la Ley N.º 31917 devienen inaplicables por contravenir una norma de rango superior. Esta conclusión se sustenta en el principio de jerarquía normativa reconocido en el artículo 51 de la Constitución Política del Perú.
VI. MOTIVACIÓN Y CONTROL JUDICIAL DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
La motivación constituye un requisito esencial de validez del acto administrativo. El artículo 6 de la Ley N.º 27444 exige que toda decisión administrativa contenga una exposición clara de los hechos y fundamentos jurídicos que justifican la decisión adoptada.⁸
En materia de transporte público, la administración no puede limitarse a invocar genéricamente una ordenanza municipal. Debe acreditar:
la vigencia de la norma aplicada;
la existencia del Plan Regulador;
la competencia territorial;
la razonabilidad de la medida;
la proporcionalidad de la restricción impuesta.
Cuando estos elementos no concurren, el acto administrativo incurre en causal de nulidad conforme al artículo 10 de la Ley N.º 27444.
El proceso contencioso-administrativo se convierte entonces en un mecanismo de control judicial destinado a garantizar que la actuación municipal respete los límites constitucionales y legales del poder público.
VII. CONCLUSIONES
El permiso de operación constituye un acto administrativo reglado cuya validez depende del cumplimiento de exigencias legales, técnicas y procedimentales.
Las municipalidades no pueden denegar permisos de operación o autorizaciones de paraderos sustentándose en ordenanzas no publicadas o incompatibles con la Ley N.º 31917.
El Plan Regulador constituye un requisito técnico indispensable para la validez de las decisiones administrativas en materia de transporte público menor.
La ausencia de motivación suficiente genera nulidad del acto administrativo conforme al artículo 10 de la Ley N.º 27444.
El control judicial de legalidad resulta fundamental para garantizar el respeto de la libertad de empresa, la seguridad jurídica y el debido procedimiento administrativo.
Notas al pie
Perú. Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, art. IV del Título Preliminar.
Tribunal Constitucional del Perú, STC Exp. N.º 1023-2021-AA/TC.
Perú. Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, art. 44.
Tribunal Constitucional del Perú, STC Exp. N.º 01716-2023-AA/TC.
Perú. Decreto Supremo N.º 011-2025-MTC, art. 10.
Perú. Ley N.º 27444, art. 6.
Perú. Ley N.º 31917, Tercera Disposición Complementaria.
Perú. Ley N.º 27444, art. 6.1.
Referencias bibliográficas (APA 7.ª edición)
Congreso de la República del Perú. (2001). Ley N.º 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Diario Oficial El Peruano.
Congreso de la República del Perú. (2003). Ley N.º 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades. Diario Oficial El Peruano.
Congreso de la República del Perú. (2023). Ley N.º 31917 – Ley de Transporte Público de Personas en Vehículos Automotores Menores. Diario Oficial El Peruano.
Ministerio de Transportes y Comunicaciones. (2025). Decreto Supremo N.º 011-2025-MTC – Reglamento de la Ley N.º 31917. Diario Oficial El Peruano.
Tribunal Constitucional del Perú. (2021). Sentencia recaída en el Expediente N.º 1023-2021-AA/TC.
Tribunal Constitucional del Perú. (2023). Sentencia recaída en el Expediente N.º 01716-2023-AA/TC.
Constitución Política del Perú. (1993). Diario Oficial El Peruano.