En el Perú, las entidades administrativas cuentan con potestades para imponer sanciones y exigir su cumplimiento. En materia de tránsito, ello puede traducirse en papeletas, resoluciones de sanción, procedimientos de ejecución coactiva y medidas como la retención bancaria, la inscripción registral o la captura vehicular.
Sin embargo, que la Administración pueda cobrar no significa que pueda hacerlo de cualquier manera. El poder de autotutela administrativa tiene límites: debe ejercerse conforme al debido procedimiento, con actos válidos, obligaciones exigibles y notificaciones realizadas conforme a ley. Cuando esos límites se vulneran, el administrado puede acudir al Poder Judicial mediante la revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva.
Esta figura resulta especialmente relevante cuando una persona descubre que sus cuentas han sido retenidas o que existe un embargo por una papeleta de tránsito que, según afirma, nunca fue válidamente notificada.
- El control judicial de los actos administrativos
El artículo 148 de la Constitución reconoce que las resoluciones administrativas que causan estado pueden ser cuestionadas ante el Poder Judicial. Esa regla constitucional se desarrolla a través del proceso contencioso administrativo, cuya finalidad es permitir el control jurídico de las actuaciones de la Administración Pública y garantizar la tutela efectiva de los derechos de los administrados.[^1]
Dentro de ese sistema de control, la revisión judicial cumple una función específica: no revisa necesariamente si la papeleta fue justa o injusta en el fondo, sino si el procedimiento de ejecución coactiva fue iniciado y tramitado respetando la ley.
Por eso, en un caso de embargo coactivo por papeleta de tránsito, el debate judicial no se centra únicamente en si el conductor cometió o no la infracción. El punto central es otro: si la deuda era realmente exigible, si la resolución de sanción fue válidamente notificada, si la resolución de ejecución coactiva fue comunicada conforme a ley y si la medida de embargo se dictó respetando el procedimiento legal.
- ¿Qué es la revisión judicial del procedimiento coactivo?
La Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva regula los actos mediante los cuales las entidades públicas ejecutan directamente sus acreencias. Esa misma ley reconoce que el procedimiento coactivo está sujeto a control judicial, precisamente para evitar que la Administración convierta su potestad de cobro en un mecanismo arbitrario.[^2]
La revisión judicial tiene un objeto delimitado: el juez debe verificar si el procedimiento coactivo fue iniciado y tramitado conforme a la Ley N.° 26979. En otras palabras, el Poder Judicial examina la legalidad del procedimiento, no sustituye a la Administración en la determinación de la infracción ni reabre todo el debate sancionador.[^3]
Esta distinción es importante. Si una persona desea cuestionar el fondo de la sanción, puede corresponder una vía impugnatoria administrativa o un proceso contencioso administrativo ordinario, según el caso. Pero si lo que se cuestiona es el embargo, la retención bancaria, la falta de notificación de la resolución de ejecución coactiva o la irregularidad en el trámite de cobranza, la revisión judicial aparece como una herramienta idónea.
- Embargo coactivo por papeleta: no basta que la multa exista
Para que una papeleta termine en embargo, debe existir una obligación exigible. Esto implica que la resolución de sanción debe haber sido emitida conforme a ley, debidamente notificada y no impugnada dentro del plazo legal, o confirmada mediante resolución firme.
El procedimiento coactivo se inicia con la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva. En el caso de papeletas gestionadas por el SAT de Lima, la propia entidad informa que, si el administrado no paga dentro de los siete días hábiles siguientes a la notificación de la REC, pueden dictarse medidas como captura vehicular, retención bancaria o inscripción.[^4]
Por tanto, el embargo no debería aparecer como una sorpresa absoluta. Antes de afectar una cuenta bancaria o un bien, la Administración debe acreditar que notificó válidamente los actos esenciales del procedimiento: la resolución que genera la obligación, la constancia de firmeza o consentimiento y la resolución de ejecución coactiva.
Cuando ello no ocurre, la medida coactiva puede ser cuestionada judicialmente.
- La notificación como eje del debido procedimiento
En materia administrativa, la notificación no es una formalidad secundaria. Es el acto que permite al administrado conocer una decisión, defenderse, impugnar o cumplir voluntariamente la obligación.
El TUO vigente de la Ley N.° 27444 reafirma que los procedimientos administrativos se rigen por principios como legalidad, debido procedimiento y razonabilidad.[^5] Además, la eficacia del acto administrativo frente al administrado depende de que la notificación haya sido realizada conforme a ley.
En la ejecución coactiva, esta exigencia se vuelve todavía más estricta. La resolución de ejecución coactiva debe estar acompañada de la resolución administrativa que contiene la obligación exigible, su constancia de notificación y la constancia de haber quedado firme o causado estado. Si la notificación personal no pudo realizarse, debe quedar acreditada la modalidad legalmente utilizada y las circunstancias de la diligencia.[^6]
Por ello, cuando el cargo de notificación contiene datos contradictorios, direcciones imprecisas, características físicas del inmueble que no coinciden con la realidad o ausencia de constancias mínimas, el procedimiento coactivo puede quedar viciado.
- Caso referencial: embargo bancario por papeleta y notificación defectuosa
En el expediente judicial compartido, la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima conoció una demanda de revisión judicial vinculada a una papeleta de tránsito y a un procedimiento coactivo seguido por el SAT y su ejecutor coactivo.[^7]
Según la sentencia de vista, el expediente coactivo se originó en una papeleta de infracción de tránsito y posteriormente se dictó una medida de embargo definitivo en forma de retención bancaria hasta por S/ 5,845.00 sobre las cuentas del administrado. La controversia giró en torno a la validez de las notificaciones efectuadas durante el procedimiento coactivo.
El punto decisivo fue que los cargos de notificación consignaban datos inconsistentes sobre el inmueble. En un cargo se registró un número de suministro eléctrico; en otro, un número distinto; y el recibo de luz presentado por el administrado mostraba un número diferente. Además, la fotografía del inmueble evidenciaba características que no coincidían con la descripción realizada por el notificador.
La Sala concluyó que la notificación de la resolución de sanción y de la resolución de ejecución coactiva no fue efectuada conforme a ley. Como consecuencia, confirmó la sentencia que declaró fundada la demanda de revisión judicial, al considerar que el procedimiento coactivo no fue iniciado ni tramitado válidamente, afectando el derecho de defensa y el debido procedimiento.
Este caso ilustra una idea central: en los embargos por papeletas, el ciudadano no solo debe revisar la existencia de la multa, sino también la legalidad del camino que siguió la Administración para llegar al embargo.
- ¿Qué puede pedir el administrado en una revisión judicial?
Cuando existe un embargo coactivo por papeleta de tránsito, el administrado puede solicitar al órgano jurisdiccional que revise la legalidad del procedimiento coactivo. El pedido puede orientarse a que se declare que el procedimiento fue indebidamente iniciado o tramitado, que se disponga el levantamiento de las medidas cautelares, o que se reconozca la afectación del debido procedimiento cuando existan irregularidades graves.[^8]
No obstante, en materia de papeletas de tránsito debe tenerse especial cuidado con los efectos suspensivos. La Ley N.° 26979 contiene una regla general de suspensión por presentación de demanda de revisión judicial, pero también una precisión específica: en casos de imposición de papeletas de tránsito, la presentación de la demanda no suspende por sí sola la ejecución de los cobros coactivos, salvo mandato judicial.[^9]
Por eso, en la práctica, no basta con presentar la demanda. Es recomendable solicitar expresamente una medida que ordene suspender el cobro, evitar nuevas retenciones y levantar o paralizar los efectos del embargo, según corresponda.
- Claves para analizar un embargo coactivo por papeleta
En un caso de embargo por papeleta de tránsito, la defensa debe revisar, como mínimo, cuatro aspectos.
Primero, si la papeleta o resolución de sanción fue válidamente notificada.
Segundo, si la sanción quedó firme o consentida antes de iniciar la ejecución coactiva.
Tercero, si la Resolución de Ejecución Coactiva fue notificada conforme a ley.
Cuarto, si la medida de embargo fue dictada después de cumplido el plazo legal y sobre una obligación realmente exigible.
Cuando falla alguno de estos elementos, el embargo puede carecer de sustento procedimental suficiente.
Conclusión
La revisión judicial es un mecanismo esencial para controlar los excesos o irregularidades de la Administración en los procedimientos de ejecución coactiva. En casos de papeletas de tránsito, su importancia es evidente: una multa mal notificada no debería convertirse en una retención bancaria, una captura vehicular o una afectación patrimonial sorpresiva.
El Poder Judicial no revisa únicamente papeles; revisa garantías. Verifica si la Administración respetó la legalidad, la notificación válida, la firmeza de la obligación y el derecho de defensa del ciudadano.
Por ello, ante un embargo coactivo por papeleta, la pregunta no debe ser solo “¿cuánto debo?”, sino también: ¿la Administración podía cobrarme de esta manera?
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Notas al pie
[^1]: El TUO de la Ley N.° 27584 establece que el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurídico de las actuaciones de la Administración Pública y la tutela de los derechos e intereses de los administrados.
[^2]: La Ley N.° 26979 establece el marco legal de los actos de ejecución coactiva y reconoce que dicho marco debe garantizar un debido procedimiento coactivo.
[^3]: El artículo 23 de la Ley N.° 26979 regula la revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva como un mecanismo para revisar exclusivamente la legalidad y el cumplimiento de las normas de iniciación y trámite del procedimiento.
[^4]: El SAT de Lima informa que el procedimiento de ejecución coactiva se inicia con la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva y que, vencido el plazo de siete días hábiles, pueden dictarse medidas como captura vehicular, retención bancaria o inscripción.
[^5]: El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos informó que el Decreto Supremo N.° 006-2026-JUS aprobó el nuevo TUO de la Ley N.° 27444, el cual regula los procedimientos administrativos y consagra principios como legalidad, debido procedimiento y razonabilidad.
[^6]: En la sentencia de vista analizada se recoge la exigencia de que la ejecución coactiva se inicie sobre la base de un acto administrativo debidamente notificado, y que la notificación permita identificar fecha, recepción y características del lugar cuando corresponda.
[^7]: Expediente N.° 10104-2024-0-1853-JR-CA-01, Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, sentencia de vista de fecha 30 de julio de 2025.
[^8]: La Ley N.° 26979 prevé que, si se advierte irregularidad o ilegalidad manifiesta en el trámite coactivo que produjo daños económicos verificables, la Sala puede ordenar el levantamiento de medidas cautelares y determinar responsabilidades.
[^9]: La Undécima Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 30076 precisó que, en casos de papeletas de tránsito, la demanda de revisión judicial no suspende automáticamente la ejecución de los cobros coactivos, salvo mandato judicial.