El restablecimiento de la bicameralidad en el Perú ha obligado a reformular el estatuto jurídico de los representantes parlamentarios y, particularmente, las reglas destinadas a garantizar la continuidad de la representación política cuando un senador o diputado deja de ejercer sus funciones. Dentro de este marco reaparece la figura del accesitario, entendido como el candidato no proclamado que, de acuerdo con los resultados electorales y el orden determinado por la autoridad electoral, se encuentra habilitado para sustituir al titular de un escaño.
La sustitución puede tener carácter definitivo, cuando se declara la vacancia del cargo, o temporal, cuando el representante se encuentra suspendido, detenido durante el periodo reglamentario o declarado reo contumaz. Sin embargo, el ordenamiento introduce una excepción relevante: cuando un senador o diputado pierde el escaño por sentencia firme relacionada con determinados delitos especialmente graves, no procede la incorporación del accesitario. El presente artículo examina la naturaleza jurídica de esta figura, las causales de vacancia parlamentaria, el procedimiento de sustitución y los problemas interpretativos que plantea el nuevo Congreso bicameral.
Palabras clave: accesitario, vacancia parlamentaria, Senado, Cámara de Diputados, bicameralidad, representación política, pérdida del escaño.
La representación parlamentaria debe mantenerse durante todo el periodo para el cual fue elegida. Cuando un senador o diputado fallece, queda permanentemente imposibilitado de ejercer sus funciones o pierde jurídicamente su cargo, el escaño no puede permanecer indefinidamente vacío, pues ello afecta tanto la composición legal de la cámara como el derecho de representación de los electores.
Para resolver esta situación, el derecho parlamentario peruano reconoce la figura del accesitario. Su incorporación permite conservar, en la medida de lo posible, el resultado electoral y la representación obtenida por la organización política en la respectiva circunscripción.
La Ley N.º 31988 restableció un Congreso compuesto por el Senado y la Cámara de Diputados. Posteriormente, la Ley N.º 32245 adecuó la Ley Orgánica de Elecciones al nuevo diseño, mientras que las Resoluciones Legislativas del Congreso N.os 004, 005 y 006-2025-2026-CR aprobaron los reglamentos del Congreso, de la Cámara de Diputados y del Senado, respectivamente.[1] El nuevo marco reglamentario contiene reglas comunes sobre vacancia, pérdida del escaño y reemplazo por el accesitario.
La cuestión no es únicamente administrativa. La incorporación de un accesitario incide sobre la voluntad popular, el sistema de partidos, el quórum parlamentario y el equilibrio político dentro de cada cámara. Por ello, la sustitución debe estar sustentada en una causal legal objetiva y ser formalizada por la autoridad electoral competente.
El accesitario es el candidato que, sin haber obtenido inicialmente un escaño, ocupa la posición electoral siguiente para sustituir al senador o diputado titular cuando se presenta uno de los supuestos previstos en la Constitución, la legislación electoral o los reglamentos parlamentarios.
Su derecho no nace de una nueva elección ni de una designación discrecional de la organización política. Deriva del mismo proceso electoral en el que fue elegido el titular. El accesitario ya participó como candidato y recibió votos dentro de la lista correspondiente, pero no alcanzó inicialmente uno de los escaños adjudicados.
Por ello, su posición puede entenderse como una expectativa electoral jurídicamente cualificada. Mientras no se produzca la causal de sustitución, no es miembro del Congreso y no puede ejercer derechos parlamentarios. Una vez declarada la vacancia o configurado el supuesto de reemplazo, la autoridad electoral verifica quién debe asumir el cargo y expide la credencial respectiva.[2]
La práctica del Jurado Nacional de Elecciones ha confirmado que, producido el fallecimiento de un parlamentario y comunicada formalmente la vacancia, corresponde expedir la credencial al accesitario para que complete el periodo legislativo. Así ocurrió, por ejemplo, con los reemplazos parlamentarios efectuados durante el periodo unicameral 2021-2026.
La figura del accesitario se fundamenta en varios principios constitucionales.
El escaño parlamentario representa a la Nación, pero su asignación procede de una elección realizada en una determinada circunscripción y mediante una organización política. La ausencia definitiva del titular no debería privar a los electores de la representación obtenida en las urnas.
La sustitución por el accesitario busca mantener la distribución de escaños producida por la elección. El reemplazo no debe depender de una decisión política posterior del partido, porque ello podría alterar la voluntad manifestada por los ciudadanos.
El Senado y la Cámara de Diputados requieren un número determinado de miembros para calcular el quórum y las mayorías constitucionales. La permanencia de escaños vacantes puede dificultar su funcionamiento, especialmente cuando se exigen mayorías basadas en el número legal de integrantes.
Aunque el accesitario provenga de la misma lista electoral, una vez incorporado actúa como representante de la Nación y no como delegado obligatorio del partido. Los reglamentos de ambas cámaras establecen que senadores y diputados no están sujetos a mandato imperativo.
III. El mandato parlamentario y su irrenunciabilidad
El artículo 95 de la Constitución, reformado por la Ley N.º 31988, mantiene la regla según la cual el mandato de senador o diputado es irrenunciable.[3] Esta disposición diferencia al cargo parlamentario de otros cargos públicos de elección popular en los que la renuncia puede ser aceptada por el órgano correspondiente.
La irrenunciabilidad persigue evitar que el parlamentario disponga libremente de una representación otorgada por los electores. También busca impedir renuncias estratégicas destinadas a modificar la composición de la cámara o favorecer el ingreso de otro candidato.
Los reglamentos del Congreso, del Senado y de la Cámara de Diputados reiteran que el cargo es irrenunciable y enumeran taxativamente las causales de vacancia. En consecuencia, la mera manifestación de voluntad del senador o diputado de dejar el cargo no produce una vacancia válida.
No obstante, la irrenunciabilidad no significa que el cargo sea perpetuo ni que el parlamentario tenga un derecho absoluto a permanecer en él. La vacancia puede producirse cuando concurre alguna de las causas expresamente establecidas en el ordenamiento.
Antes de examinar las causales, es necesario distinguir tres instituciones diferentes.
La vacancia es la extinción definitiva del vínculo entre el representante y el escaño durante el periodo parlamentario. Una vez declarada, el titular no puede retornar al cargo y corresponde, como regla, incorporar al accesitario.
La suspensión impide temporalmente el ejercicio de la función, pero no extingue necesariamente la titularidad. Concluida la causa que la motivó, el senador o diputado puede recuperar sus derechos.
En determinados supuestos de suspensión prolongada, el reglamento permite el ingreso temporal del accesitario para que la cámara no funcione con un número reducido de miembros.
El ordenamiento contempla una consecuencia excepcional para quienes reciben sentencia firme por ciertos delitos especialmente graves. En estos casos, el representante pierde el escaño, pero este no es cubierto por el accesitario.
La diferencia es fundamental: no toda ausencia parlamentaria constituye vacancia y no todo cese definitivo genera necesariamente el reemplazo.
El artículo 18 del Reglamento del Congreso y el artículo 20 de los reglamentos de ambas cámaras establecen que el cargo solo vaca por las siguientes causas:
La muerte extingue de manera definitiva la titularidad del mandato. La declaración no tiene naturaleza sancionadora; se limita a reconocer un hecho objetivo que imposibilita la continuación del ejercicio.
Una vez acreditado el fallecimiento mediante el documento oficial correspondiente, la cámara debe formalizar la vacancia y comunicarla al Jurado Nacional de Elecciones para que determine y acredite al accesitario.
La sustitución garantiza que el escaño sea ocupado durante el periodo restante. El nuevo representante no inicia un mandato de cinco años, sino que completa el periodo para el que fue elegido el titular.
La vacancia procede cuando una enfermedad o accidente produce una incapacidad física permanente que imposibilita el ejercicio de la función parlamentaria.
No basta cualquier enfermedad ni una incapacidad temporal. Deben concurrir dos elementos:
La declaración debe estar sustentada en evidencia médica suficiente y en un procedimiento que garantice el derecho de defensa del afectado. Una interpretación amplia permitiría privar del mandato a un representante por motivos transitorios o compatibles con ajustes razonables.
La incapacidad mental solo puede generar vacancia cuando sea permanente y haga imposible el desempeño de la función.
Dada la especial sensibilidad de esta causal, su aplicación exige informes médicos objetivos, evaluación especializada y respeto del debido procedimiento. No puede basarse en discrepancias políticas, comportamientos excéntricos ni afirmaciones no respaldadas técnicamente.
Además, la interpretación debe ser compatible con los derechos de las personas con discapacidad. La existencia de una condición de salud mental no conduce automáticamente a la vacancia; debe demostrarse que imposibilita de manera permanente el ejercicio parlamentario.
El Senado puede imponer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública dentro de un juicio político por infracción constitucional, conforme al artículo 100 de la Constitución.
Cuando la inhabilitación supera el tiempo restante del periodo parlamentario, el representante ya no podrá volver a ejercer el cargo. Por tanto, se produce la vacancia y corresponde llamar al accesitario.
La redacción reglamentaria se refiere a una inhabilitación “superior al periodo parlamentario”. Una interpretación razonable debe comprender también aquella sanción cuya duración cubra todo el tiempo restante del mandato, pues en ambos casos la imposibilidad de retorno es definitiva.
La destitución es una sanción constitucional mediante la cual el Senado separa definitivamente del cargo al funcionario acusado por infracción constitucional, conforme al procedimiento de los artículos 99 y 100 de la Constitución.
En el nuevo sistema bicameral, la Cámara de Diputados ejerce la función acusadora y el Senado decide la acusación y, de corresponder, impone la sanción. La destitución del senador o diputado extingue el mandato y permite la incorporación del accesitario.[4]
Los reglamentos señalan que la sanción de suspensión, inhabilitación o destitución por infracción constitucional requiere el voto favorable de dos tercios del número legal de miembros del Senado.
El artículo 29 del Reglamento del Congreso amplía la regulación operativa del reemplazo y establece que el accesitario ingresa definitivamente en cuatro supuestos:
El cuarto supuesto requiere especial análisis, pues el reglamento de cada cámara no lo denomina expresamente “vacancia” dentro de su artículo sobre irrenunciabilidad. Sin embargo, la condena firme a pena efectiva por delito doloso genera una imposibilidad jurídica definitiva de ejercer y activa la sustitución por el accesitario, salvo la excepción por delitos especialmente graves.
Para que proceda este reemplazo deben concurrir conjuntamente:
Una condena no firme no es suficiente. Tampoco lo es, según la literalidad reglamentaria, una pena suspendida o una condena por delito culposo. Antes de la firmeza, continúan operando la presunción de inocencia y las reglas específicas sobre suspensión o detención.
VII. Reemplazo temporal por el accesitario
El Reglamento del Congreso reconoce tres supuestos en los que el accesitario reemplaza temporalmente al senador o diputado:
Cuando el Senado aprueba una acusación por la presunta comisión de delitos en el ejercicio de la función y dispone la suspensión del representante, este queda temporalmente impedido de ejercer.
Mientras dure la suspensión, el accesitario ocupa el escaño. Si el proceso penal concluye con absolución, el titular recupera sus derechos.
Si dentro de un proceso penal se impone al representante una detención que supera ciento veinte días calendario, procede el reemplazo temporal.
La regla busca equilibrar la presunción de inocencia con la necesidad de que la cámara mantenga su composición funcional. No se extingue todavía el mandato, pues no existe sentencia firme, pero tampoco se permite que el escaño permanezca inactivo durante un periodo prolongado.
El representante declarado reo contumaz también es sustituido mientras se mantenga dicha situación.
La contumacia implica una resistencia injustificada a someterse al proceso judicial. Su reconocimiento como causal de reemplazo evita que la conducta procesal del parlamentario afecte el funcionamiento de la cámara.
En estos tres casos, el reemplazo no es definitivo. El Reglamento establece que, si el parlamentario es absuelto, recobra sus derechos y recibe las remuneraciones retenidas. Si es condenado por delito doloso, el monto acumulado revierte al presupuesto del Congreso.
VIII. La condena penal y la pérdida del escaño
El Reglamento del Congreso distingue entre dos grupos de delitos.
Cuando existe sentencia firme con pena privativa de libertad efectiva por delito doloso, el titular es sustituido por el accesitario.
Esta regla mantiene la representación electoral de la organización política y de la circunscripción, aunque el representante individual pierda el cargo.
No procede el reemplazo por accesitario cuando la sentencia firme condena al parlamentario por:
Los artículos 19 y 21 de los reglamentos establecen que, en estos casos, se produce la pérdida del escaño y este no es cubierto.
La regla tiene una finalidad sancionadora respecto de la organización política que presentó al candidato. En vez de conservar el escaño mediante otro integrante de la lista, el partido pierde la representación correspondiente.
Sin embargo, esta solución genera una tensión constitucional: la sanción repercute no solo en el partido, sino también en los electores de la circunscripción, quienes quedan con una representación menor. Además, reduce el número efectivo de integrantes de la cámara sin modificar su número legal, lo que puede dificultar la obtención de mayorías calificadas.
Por ello, la excepción debe interpretarse de manera estricta. No puede extenderse por analogía a otros delitos que no estén expresamente comprendidos.
El Congreso declara o comunica la situación que origina el reemplazo, pero no puede escoger libremente a la persona que ocupará el escaño. La determinación corresponde al Jurado Nacional de Elecciones, como órgano encargado de proclamar los resultados electorales y expedir credenciales.
El orden de acceso debe respetar:
El accesitario debe proceder de la misma lista y del mismo ámbito electoral del titular. Sustituirlo por un candidato de otra circunscripción o partido alteraría la voluntad popular.
Una vez recibida la comunicación parlamentaria, el JNE verifica el resultado electoral y expide la credencial. Después, el accesitario debe cumplir los requisitos de acreditación, registro y juramentación antes de ejercer el cargo. Los reglamentos establecen que los representantes no pueden incorporarse ni ejercer hasta cumplir las exigencias documentales correspondientes.
El nuevo Senado tiene una composición electoral mixta. De acuerdo con la reforma, una parte de sus integrantes se elige por circunscripciones múltiples y otra mediante distrito único nacional.[5]
Esta estructura plantea dos posibles órdenes de accesión:
La autoridad electoral debe mantener el origen del escaño. Si el senador titular fue elegido por una circunscripción territorial, su reemplazante debe proceder de esa misma lista territorial. Si fue elegido mediante distrito único nacional, el accesitario debe provenir de la correspondiente lista nacional.
El artículo 28 del Reglamento del Senado dispone que el senador será reemplazado por su accesitario en los casos establecidos por el Reglamento del Congreso. Por tanto, el régimen sustantivo de reemplazo es común, aunque la identificación electoral del sustituto dependerá del tipo de escaño senatorial.
Los diputados son elegidos por circunscripciones electorales múltiples. Por ello, el accesitario debe provenir de la misma lista y circunscripción del diputado sustituido.
El artículo 28 del Reglamento de la Cámara de Diputados remite igualmente al Reglamento del Congreso para determinar los casos de reemplazo.
La sustitución mantiene la cantidad de escaños obtenidos por la organización política en esa circunscripción. El partido no puede nombrar directamente al reemplazante ni alterar el orden derivado de los resultados electorales.
XII. Procedimiento para declarar la vacancia
Aunque los reglamentos enumeran las causales, el procedimiento debe respetar garantías mínimas.
El procedimiento puede iniciarse cuando la Presidencia de la cámara toma conocimiento documentado de la causal. En caso de muerte, será suficiente la acreditación oficial del fallecimiento. Para las demás causales se requiere el acto médico, judicial o parlamentario correspondiente.
La cámara debe comprobar que la causal se encuentra prevista expresamente y que tiene carácter definitivo.
En los casos de incapacidad física o mental, la verificación exige especial rigor técnico. En los casos de sentencia o inhabilitación, debe comprobarse la firmeza y duración de la medida.
Salvo en el fallecimiento, el titular debe poder conocer los hechos, examinar la documentación y presentar descargos. La vacancia afecta directamente el mandato representativo y, por tanto, exige debido procedimiento.
La vacancia debe constar en una resolución debidamente motivada de la cámara correspondiente o del órgano parlamentario competente.
No basta una comunicación administrativa informal. La decisión debe señalar la causal, los hechos acreditados y la norma aplicable.
La resolución debe remitirse al JNE para que identifique y entregue la credencial al accesitario.
El accesitario debe presentar su credencial, cumplir las declaraciones y requisitos exigidos, y prestar juramento ante la cámara respectiva. Solo después queda incorporado formalmente y puede ejercer voz, voto y demás derechos parlamentarios.
XIII. La vacancia no puede basarse en causas implícitas
La enumeración reglamentaria es taxativa. Por ello, no deberían considerarse causales de vacancia:
La salida de un grupo político puede tener consecuencias internas, pero no extingue la representación. El mandato pertenece constitucionalmente al representante como integrante del Congreso y no puede ser revocado por el partido.
Tampoco una investigación penal produce por sí sola la vacancia. El Reglamento exige sentencia firme con pena efectiva o alguno de los supuestos temporales expresamente establecidos.
XIV. El accesitario y el derecho de participación política
El acceso del candidato sustituto al cargo forma parte del derecho de participación política reconocido por la Constitución y por el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La elección no solo protege al candidato inicialmente proclamado. También produce efectos jurídicos respecto de quienes quedaron ubicados en el orden de acceso. Cuando se presenta una causal legal de reemplazo, el candidato correspondiente tiene derecho a que la autoridad electoral evalúe y formalice su incorporación sin discriminación ni arbitrariedad.
No obstante, este derecho no es automático. El accesitario debe:
La organización política no puede impedir su incorporación por haber perdido afiliación o por mantener una discrepancia interna, salvo que exista una causa legal electoralmente relevante.
El artículo 18 del Reglamento del Congreso no menciona expresamente toda condena penal como causal de vacancia, pero el artículo 29 ordena el reemplazo definitivo ante sentencia firme con pena efectiva por delito doloso.
Para evitar contradicciones, debería precisarse reglamentariamente que esa condena produce el cese definitivo y la vacancia funcional del escaño, salvo los delitos que generan pérdida sin reemplazo.
No se establece un procedimiento médico detallado para determinar la incapacidad física o mental. Esta omisión puede originar decisiones arbitrarias o políticamente motivadas.
Se requiere regular:
La coexistencia de senadores territoriales y nacionales exige reglas claras para determinar el origen del reemplazante, especialmente cuando una misma persona pudo haber participado en listas vinculadas a diferentes modalidades electorales.
El cómputo de los ciento veinte días debería precisar si debe ser continuo o puede acumular periodos discontinuos. La interpretación más garantista exige continuidad, salvo reforma expresa.
El accesitario debe incorporarse al grupo de la organización por la que fue elegido. Sin embargo, una vez juramentado conserva libertad de conciencia y no se encuentra sujeto a mandato imperativo.
XVI. Evaluación crítica de la pérdida del escaño sin accesitario
La exclusión del accesitario frente a ciertos delitos pretende incentivar a los partidos a seleccionar candidatos idóneos y sancionar políticamente a las organizaciones que incorporen personas vinculadas con criminalidad grave.
Sin embargo, la medida plantea tres objeciones.
Los ciudadanos de la circunscripción pierden uno de sus representantes por hechos imputables al titular, no necesariamente conocidos al momento de la elección.
La composición de la cámara deja de reflejar completamente el resultado electoral. Una organización política puede perder un escaño sin que este sea reasignado.
El número legal de integrantes permanece invariable, pero disminuye la cantidad real de miembros. Esto eleva materialmente la dificultad para alcanzar mayorías absolutas o calificadas.
La regla podría justificarse como medida de defensa democrática, pero su proporcionalidad debería ser evaluada a partir de la experiencia de funcionamiento del sistema bicameral.
Conclusiones
El accesitario constituye un mecanismo de continuidad de la representación democrática. Su incorporación no depende de una decisión discrecional del partido ni del Congreso, sino del resultado electoral y de la acreditación efectuada por el Jurado Nacional de Elecciones.
El nuevo régimen bicameral aplica la figura tanto a los senadores como a los diputados. Los reglamentos de ambas cámaras remiten al Reglamento del Congreso, cuyo artículo 29 regula los supuestos de reemplazo definitivo y temporal.
Las causales principales de vacancia son la muerte, la incapacidad física o mental permanente, la inhabilitación que exceda el periodo parlamentario y la destitución en juicio político. Adicionalmente, la sentencia firme que impone pena privativa de libertad efectiva por delito doloso produce el reemplazo definitivo del titular.
La sustitución temporal procede cuando el parlamentario ha sido suspendido en antejuicio político, permanece detenido durante más de ciento veinte días calendario o ha sido declarado reo contumaz. En estos casos, el titular conserva la posibilidad de retornar si desaparece la causa de suspensión.
La principal excepción se produce ante condenas firmes por tráfico ilícito de drogas, terrorismo, trata de personas o lavado de activos proveniente de tales delitos. En esos supuestos, el escaño se pierde y no ingresa el accesitario.
La vacancia debe interpretarse restrictivamente, porque afecta un mandato otorgado por elección popular. No puede fundarse en causas implícitas, decisiones partidarias o investigaciones sin sentencia firme.
