Introducción
La fiscalización del transporte informal constituye una función legítima y necesaria. La Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao —ATU— tiene competencia para supervisar el servicio de transporte, imponer medidas preventivas e iniciar procedimientos administrativos sancionadores.
Sin embargo, esta potestad no autoriza a considerar automáticamente responsable a quien aparece como propietario registral del vehículo. En algunos procedimientos, el propietario termina afrontando multas, internamiento de su automóvil, cobranza coactiva e incluso una investigación penal, aunque no haya conducido, captado pasajeros, percibido una tarifa ni autorizado el supuesto servicio.
El problema jurídico puede resumirse en una pregunta:
¿La propiedad registral de un vehículo es suficiente para convertir a su titular en conductor, transportista o responsable penal?
La respuesta requiere distinguir entre responsabilidad administrativa, solidaridad legal y responsabilidad penal personal.
Quienes deseen profundizar en el marco regulatorio del sector pueden consultar el área especializada de Derecho de Transportes de SOSLEGAL Abogados y el artículo sobre regulación y cumplimiento en el transporte terrestre.
I. Caso hipotético: cuando la propiedad registral se convierte en imputación
Imaginemos el siguiente supuesto:
Dos personas son copropietarias de un automóvil de uso particular. En determinada ocasión, una tercera persona conduce el vehículo y transporta a alguien con quien mantiene una relación familiar, amical o laboral.
Durante un operativo, un fiscalizador de la ATU interviene el automóvil y concluye que realizaba transporte público sin autorización. No obstante:
No identifica al supuesto pasajero.
No registra su declaración.
No acredita el pago de una tarifa.
No comprueba la contratación mediante una aplicación.
No observa captación de pasajeros en la vía pública.
No determina el origen ni el destino del viaje.
No acredita que los propietarios conocieran el desplazamiento.
No demuestra que percibieran un beneficio económico.
El vehículo cuenta con SOAT e inspección técnica de uso particular.
Los propietarios no estuvieron presentes durante la intervención.
Pese a estas circunstancias, la autoridad incluye a los propietarios en el procedimiento y remite el caso al Ministerio Público por la presunta comisión del delito de producción de peligro en el servicio público de transporte de pasajeros.
Este supuesto permite examinar los límites constitucionales de la actuación de la ATU.
II. Las facultades de la ATU no son absolutas
La ATU fue creada por la Ley N.° 30900. Su reglamento fue aprobado mediante el Decreto Supremo N.° 005-2019-MTC, posteriormente modificado, entre otras disposiciones, por el Decreto Supremo N.° 010-2025-MTC.
Estas normas le permiten:
Fiscalizar los servicios de transporte.
Levantar actas de control.
Iniciar procedimientos sancionadores.
Imponer multas.
Aplicar medidas preventivas.
Disponer el internamiento o remoción de vehículos.
Comunicar al Ministerio Público hechos aparentemente delictivos.
Pero la ATU debe ejercer esas competencias respetando:
El principio de legalidad.
El debido procedimiento.
La causalidad.
La culpabilidad.
La presunción de licitud.
El derecho de defensa.
La motivación suficiente.
La proporcionalidad.
El derecho de propiedad.
La interdicción de la arbitrariedad.
La finalidad pública de combatir el transporte informal no permite sancionar sin prueba ni confundir al propietario con el conductor.
Esta relación entre potestad estatal y derechos del administrado se desarrolla también en el artículo de SOSLEGAL Tus derechos frente al Estado: el poder de las controversias administrativas.
III. Propietario, conductor y prestador son sujetos distintos
La Ley N.° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, diferencia claramente varias posiciones jurídicas.
1. El conductor
El artículo 24.1 establece que el conductor responde administrativamente por las infracciones vinculadas con su propia conducta durante la circulación.
2. El propietario
El artículo 24.2 contempla la responsabilidad solidaria del propietario en determinados supuestos relacionados con:
Las condiciones técnicas del vehículo.
Las condiciones de operación del servicio.
La seguridad.
La protección ambiental.
Esta solidaridad opera dentro de los alcances establecidos por la propia ley y los reglamentos. No convierte al propietario en responsable universal de cualquier conducta realizada por un tercero.
3. El prestador del servicio
El prestador responde por las obligaciones derivadas de la actividad de transporte y del título habilitante correspondiente.
Por consiguiente, ser propietario no demuestra automáticamente que esa persona sea:
Conductora.
Transportista.
Operadora.
Empleadora del conductor.
Administradora de una actividad de taxi.
Beneficiaria económica del traslado.
Prestadora del servicio público.
La ATU debe precisar cuál de estas condiciones atribuye al administrado y demostrarla con pruebas.
IV. La responsabilidad solidaria no elimina el deber de probar
La solidaridad administrativa requiere, como mínimo:
Una norma expresa que la establezca.
La acreditación de la infracción principal.
La correspondencia entre el hecho probado y el supuesto legal de solidaridad.
La identificación del agente infractor.
La oportunidad efectiva de defensa del propietario.
Una resolución individualmente motivada.
La Administración debe demostrar primero que existió una verdadera prestación de transporte público. Solo después puede analizar si corresponde extender responsabilidad al propietario.
Resultaría incorrecto sostener:
“Como el automóvil no estaba habilitado como taxi, necesariamente realizaba taxi informal”.
La falta de habilitación únicamente acredita que el vehículo no estaba autorizado para prestar ese servicio. No demuestra que efectivamente lo estuviera realizando.
V. La presunción del artículo 24.4 admite prueba en contrario
El artículo 24.4 de la Ley N.° 27181 permite presumir la responsabilidad del propietario cuando no se identifica al conductor. Sin embargo, la propia norma permite desvirtuar esa presunción acreditando que el vehículo:
Había sido enajenado.
No se encontraba bajo la tenencia del propietario.
No estaba bajo su posesión.
Había sido entregado a un comprador, tenedor o poseedor identificado.
Si el conductor fue plenamente identificado durante la intervención, la Administración debe investigar primero su conducta. No puede ignorar esa identificación para trasladar indistintamente la imputación a los propietarios.
VI. El principio de causalidad: responde quien realiza la conducta
El artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, aprobado por el Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS, regula los principios de la potestad sancionadora.
El principio de causalidad exige que la responsabilidad recaiga en quien realizó la conducta activa u omisiva constitutiva de infracción.
En un procedimiento relacionado con presunto transporte informal, la ATU debería establecer:
Quién conducía.
Quién ofreció el servicio.
Quién contrató con el pasajero.
Quién fijó o recibió la tarifa.
Quién tenía el control efectivo del automóvil.
Quién administraba la actividad.
Si el propietario conocía o autorizó el uso comercial.
Si recibió algún beneficio económico.
La partida registral acredita propiedad, pero no demuestra que el titular haya prestado transporte público.
VII. Culpabilidad y responsabilidad subjetiva
El artículo 248.10 de la Ley N.° 27444 dispone que la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo que una ley o decreto legislativo establezca expresamente responsabilidad objetiva.
El Tribunal Constitucional ha confirmado esta regla en la Sentencia del Expediente N.° 00962-2021-PA/TC.
Por tanto, según el tipo de infracción, la autoridad debe evaluar:
Si existió dolo o culpa.
Si el propietario conocía el uso irregular.
Si podía impedirlo.
Si entregó el automóvil para prestar transporte público.
Si incumplió un deber concreto.
Si obtuvo provecho de la actividad.
No basta afirmar que el propietario “debió saber” lo que hacía el conductor.
VIII. La ATU debe desvirtuar la presunción de licitud
El administrado no está obligado a demostrar inicialmente su inocencia. Corresponde a la Administración acreditar la responsabilidad.
El Tribunal Constitucional ha sostenido que la presunción de licitud obliga a considerar que los ciudadanos actuaron conforme a sus deberes mientras no exista prueba suficiente en contrario. Así lo desarrollan, entre otras:
La jurisprudencia establece que toda sanción administrativa necesita actividad probatoria mínima, suficiente y jurídicamente válida.
En el caso hipotético, la ATU tendría que acreditar:
Que existió transporte público.
Que el traslado tenía naturaleza comercial.
Que hubo pago o promesa de pago.
Que la persona trasladada era pasajero y no acompañante.
Que el propietario participó o se encontraba comprendido en un supuesto legal de responsabilidad.
Que la medida aplicada era necesaria y proporcional.
IX. El pasajero debe ser identificado
En los procedimientos por presunto transporte informal, la declaración del pasajero puede ser una prueba decisiva.
La autoridad debería registrar:
Su identidad.
El medio de contratación.
El origen y destino.
La tarifa pactada.
La forma de pago.
La relación con el conductor.
La razón del desplazamiento.
Si utilizó alguna aplicación.
Cuando el supuesto pasajero no es identificado, la autoridad pierde la fuente directa para establecer si realmente existió un servicio remunerado.
La presencia de una persona dentro del automóvil no prueba, por sí sola, transporte público. Puede tratarse de un familiar, amigo, compañero de trabajo o traslado gratuito.
X. El acta de fiscalización no es una verdad absoluta
El acta de fiscalización es un documento relevante, pero admite contradicción.
Su fuerza probatoria se debilita cuando:
No identifica al pasajero.
No registra declaraciones.
No consigna tarifa.
No señala el medio de contratación.
No contiene fotografías o videos.
No explica cómo se detectó el servicio.
Presenta espacios en blanco.
Se limita a consignar conclusiones jurídicas.
No describe hechos directamente observados.
Expresiones como “se constató que prestaba transporte público” no son suficientes si el inspector no explica qué observó para llegar a esa conclusión.
La resolución administrativa debe desarrollar una secuencia lógica:
Hecho probado → medio probatorio → norma aplicable → responsabilidad individual → consecuencia jurídica.
La omisión de alguno de esos componentes puede configurar motivación aparente o insuficiente.
Sobre el control de legalidad de las decisiones de las autoridades de transporte puede revisarse el artículo de SOSLEGAL Legalidad en el tránsito: control de legalidad de las resoluciones municipales.
XI. El precedente constitucional sobre multas atribuidas al propietario
La Sentencia del Expediente N.° 01245-2000-AA/TC tiene especial importancia en materia vehicular.
En ese caso, el Tribunal Constitucional determinó que debía excluirse al propietario de la responsabilidad por infracciones cometidas por terceros. También consideró que el cobro dirigido contra quien no era el obligado vulneraba el debido proceso y el principio de legalidad, convirtiendo la coacción en arbitraria.
Aunque cada caso debe resolverse según la legislación vigente y el tipo específico de infracción, el precedente contiene una regla constitucional relevante:
La Administración no puede atribuir automáticamente al propietario las infracciones que corresponden a la conducta personal de un tercero.
Este criterio resulta especialmente importante cuando la sanción posteriormente deriva en embargo, retención bancaria u orden de captura vehicular.
Al respecto, SOSLEGAL ha desarrollado dos artículos complementarios:
XII. Debido procedimiento y motivación
El debido proceso también rige en sede administrativa.
En la Sentencia del Expediente N.° 02050-2002-AA/TC, el Tribunal Constitucional estableció que los principios y garantías del derecho sancionador se aplican a los procedimientos administrativos.
Asimismo, la Sentencia del Expediente N.° 02192-2004-AA/TC señala que la motivación es una obligación de la Administración y un derecho del administrado. La imputación debe aparecer de forma clara y precisa para permitir su contradicción.
La ATU debe comunicar:
El hecho exacto atribuido.
La fecha, hora y lugar.
La condición en la que interviene cada administrado.
La conducta personal del propietario.
La norma presuntamente infringida.
El título de responsabilidad.
Las pruebas existentes.
La medida preventiva aplicada.
La justificación de su necesidad y proporcionalidad.
Una resolución que se limita a transcribir el acta, sin analizar los descargos ni las pruebas defensivas, vulnera el deber de motivación.
También resulta pertinente el artículo de SOSLEGAL La publicidad normativa como garantía del debido procedimiento, que analiza la imposibilidad de sancionar aplicando disposiciones que no fueron publicadas o conocidas válidamente por el administrado.
XIII. Notificaciones defectuosas
La notificación permite al propietario conocer los cargos, presentar descargos e impugnar.
Debe verificarse si el cargo consigna:
Fecha y hora.
Nombre y documento del receptor.
Primera o segunda visita.
Entrega bajo puerta.
Motivo de la entrega indirecta.
Descripción del inmueble.
Copia completa del acto notificado.
Cuando estos datos no aparecen, puede cuestionarse la eficacia de la notificación y los plazos que la Administración pretende derivar de ella.
Una multa no debería adquirir firmeza ni llegar a cobranza coactiva cuando el administrado nunca tuvo una oportunidad real de defensa.
XIV. Internamiento del vehículo y derecho de propiedad
El internamiento genera una afectación patrimonial intensa:
Impide usar el automóvil.
Produce gastos de traslado y depósito.
Puede afectar el trabajo.
Expone el vehículo a deterioro.
Reduce su valor.
Impide atender necesidades familiares o empresariales.
El artículo 70 de la Constitución Política del Perú garantiza la inviolabilidad de la propiedad.
La Sentencia del Expediente N.° 04395-2023-PA/TC precisa que las restricciones a la propiedad deben:
Estar previstas en la ley.
Perseguir un fin legítimo.
Ser necesarias.
Ser proporcionales.
Una medida preventiva no puede convertirse en sanción anticipada. La autoridad debe justificar por qué el internamiento era indispensable y por qué no existía una alternativa menos gravosa.
XV. Responsabilidad penal: la propiedad no genera autoría
La situación es más delicada cuando la ATU remite el caso al Ministerio Público por el artículo 273-A del Código Penal.
El delito de producción de peligro en el servicio público de transporte de pasajeros fue incorporado mediante el Decreto de Urgencia N.° 019-2020.
Para su configuración deben examinarse:
La prestación efectiva de transporte público.
El incumplimiento de requisitos para circular.
La generación de peligro para la vida, salud o integridad.
La situación del SOAT o inspección técnica.
La intervención dolosa del investigado.
No existe responsabilidad penal solidaria
La solidaridad administrativa no puede trasladarse al derecho penal.
Para involucrar penalmente al propietario debe acreditarse que:
Prestaba u organizaba el servicio.
Entregó el vehículo con esa finalidad.
Conocía su utilización.
Percibía ingresos.
Tenía control sobre la actividad.
Realizó un aporte doloso.
La responsabilidad penal es personal. La partida registral no reemplaza la prueba de autoría o participación.
El peligro también debe demostrarse
No basta la falta de habilitación administrativa. La autoridad debe explicar cuál fue el peligro producido para la vida, salud o integridad física.
Si el automóvil tenía SOAT e inspección técnica para uso particular, primero debe probarse que estaba siendo utilizado comercialmente. Si el desplazamiento era privado, esos documentos serían coherentes con su modalidad real.
XVI. Estrategia de defensa del propietario
1. Obtener el expediente íntegro
Solicitar:
Acta de fiscalización.
Fotografías y videos.
Identificación y declaración del inspector.
Datos del supuesto pasajero.
Resolución de inicio.
Reportes técnicos.
Cargos de notificación.
Informe final de instrucción.
Resolución sancionadora.
2. Exigir individualización
La autoridad debe precisar:
Qué conducta realizó el propietario.
Cómo participó.
Qué norma le atribuye responsabilidad.
Por qué se le considera prestador.
Qué prueba demuestra conocimiento o autorización.
3. Desvirtuar el transporte público
Pueden presentarse:
Declaración de la persona trasladada.
Prueba de relación familiar, amical o laboral.
Mensajes sobre el motivo del viaje.
Registro de ubicación.
Constancia de no afiliación a aplicativos.
Movimientos bancarios.
Documentación del uso particular.
Contrato de préstamo, arrendamiento o cesión.
Prueba de quién tenía la posesión efectiva.
4. Impugnar la medida preventiva
Debe cuestionarse la legalidad, necesidad y proporcionalidad del internamiento, especialmente cuando no existe prueba suficiente de la infracción.
5. Interponer los recursos correspondientes
Según la etapa:
Descargos.
Reconsideración con prueba nueva.
Apelación.
Queja por defectos de tramitación.
Solicitud de nulidad.
Prescripción o caducidad, cuando corresponda.
6. Acudir al Poder Judicial
Agotada la vía administrativa, puede evaluarse:
Proceso contencioso-administrativo.
Revisión judicial del procedimiento coactivo.
Medida cautelar.
Restablecimiento del derecho.
Devolución de pagos.
Indemnización por daños comprobables.
XVII. Reflexión final
Defender a propietarios perjudicados por actuaciones irregulares no significa promover el transporte informal. Significa exigir que la fiscalización se realice conforme a la Constitución.
Una intervención jurídicamente sólida debe:
Identificar al pasajero.
Probar la contratación.
Registrar el pago o tarifa.
Diferenciar conductor, propietario y prestador.
Individualizar responsabilidades.
Permitir contradicción.
Responder los descargos.
Utilizar medidas proporcionales.
Evitar denuncias penales sustentadas únicamente en la propiedad.
La eficacia de una autoridad no debe medirse solamente por la cantidad de actas, internamientos o multas. También debe medirse por la calidad jurídica de sus decisiones y por su capacidad de superar el control administrativo, judicial y constitucional.
Conclusión
El propietario puede asumir responsabilidad administrativa en los supuestos expresamente establecidos por la Ley N.° 27181 y sus reglamentos. Sin embargo, la solidaridad no elimina la necesidad de acreditar la infracción principal, identificar el supuesto legal aplicable y garantizar el derecho de defensa.
En materia penal, la regla es aún más estricta: no existe responsabilidad solidaria ni responsabilidad por la sola titularidad registral. Para investigar o acusar al propietario debe acreditarse una intervención personal y dolosa.
La regla constitucional puede resumirse así:
Ser propietario de un vehículo no significa ser conductor, transportista ni autor de los actos realizados por un tercero. Antes de sancionar, internar, cobrar o denunciar, la Administración debe probar cada uno de esos vínculos.