La reforma constitucional aprobada mediante la Ley N.º 31988 restableció la bicameralidad en el Congreso peruano e incorporó una regla novedosa para evitar que la Cámara de Senadores paralice indefinidamente los proyectos aprobados por la Cámara de Diputados. Conforme al nuevo artículo 105 de la Constitución, vencido el plazo de revisión senatorial sin que exista pronunciamiento, la autógrafa aprobada por Diputados debe remitirse al presidente de la República para su promulgación. Esta figura puede calificarse como un supuesto de silencio legislativo positivo, aunque presenta problemas interpretativos relacionados con el cómputo del plazo, la falta de un término integral claramente definido y la eventual afectación de la función deliberativa del Senado. El presente artículo analiza su fundamento constitucional y reglamentario, así como las soluciones adoptadas en Bolivia, España, Colombia e Italia.
Palabras clave: silencio legislativo, Senado, bicameralidad, procedimiento legislativo, Cámara de Diputados, revisión parlamentaria.
La Ley N.º 31988, publicada el 20 de marzo de 2024, restableció la bicameralidad en el Congreso de la República del Perú. El nuevo Parlamento estará integrado por una Cámara de Diputados y un Senado, con competencias legislativas, políticas y de control diferenciadas. La reforma entrará plenamente en funcionamiento con la instalación del Congreso correspondiente al periodo parlamentario 2026-2031, prevista para el 28 de julio de 2026.
Uno de los principales desafíos de todo sistema bicameral consiste en conciliar dos objetivos potencialmente contrapuestos. Por un lado, la segunda cámara debe revisar, deliberar y corregir las decisiones adoptadas por la cámara de origen. Por otro, dicha revisión no puede convertirse en un mecanismo de obstrucción capaz de paralizar indefinidamente el procedimiento legislativo.
Para resolver esta tensión, el nuevo artículo 105 de la Constitución peruana establece que el Senado debe pronunciarse sobre las iniciativas aprobadas por la Cámara de Diputados dentro del plazo previsto en su reglamento. Si el plazo vence sin pronunciamiento, el proyecto continúa hacia la promulgación presidencial.
Nos encontramos, por tanto, ante una institución que puede denominarse silencio legislativo senatorial. Su particularidad consiste en atribuir una consecuencia jurídica favorable a la continuidad del procedimiento frente a la inactividad de la cámara revisora.
El silencio legislativo no debe confundirse con el silencio administrativo. Este último opera dentro de una relación entre la Administración y los ciudadanos, permitiendo que la falta de respuesta administrativa produzca, en ciertos casos, efectos estimatorios o desestimatorios.
El silencio legislativo, en cambio, se presenta dentro del procedimiento de formación de la ley. Consiste en la consecuencia jurídica que el ordenamiento atribuye a la falta de pronunciamiento de un órgano parlamentario dentro de un plazo determinado.
Desde una perspectiva funcional, pueden distinguirse tres modelos:
El sistema introducido en el Perú se aproxima al primer modelo. No existe una aprobación expresa del Senado, pero la falta de pronunciamiento no impide que el texto aprobado por Diputados sea remitido al Poder Ejecutivo.
No se trata propiamente de una ficción absoluta según la cual el Senado habría votado favorablemente. Más exactamente, existe una preclusión temporal de la competencia revisora: vencido el plazo, el Senado pierde la oportunidad de aprobar, modificar o rechazar el proyecto, y prevalece provisionalmente la decisión adoptada por la Cámara de Diputados.
III. Regulación constitucional peruana
El artículo 105 reformado dispone que toda ley debe ser votada en su respectiva cámara. Una vez aprobada la propuesta por la Cámara de Diputados, su presidente la remite al presidente del Senado para que sea sometida a revisión.
Durante el plazo reglamentario, el Senado puede:
Si la aprueba o modifica, remite la autógrafa al presidente de la República. Si la rechaza, la propuesta se archiva. Sin embargo, la Constitución agrega una regla decisiva:
Vencido el plazo para la revisión en el Senado, el presidente del Congreso remite al presidente de la República la autógrafa aprobada por la Cámara de Diputados.
Así, la Constitución impide que la mera inactividad senatorial produzca un veto indefinido. El rechazo exige un acuerdo expreso del Senado; la pasividad no equivale a rechazo.
La regulación configura un bicameralismo asimétrico. Aunque ambas cámaras participan en la formación de la ley, la Cámara de Diputados ocupa la posición de cámara de origen para las iniciativas legislativas generales, mientras que el Senado desempeña fundamentalmente una función revisora. De acuerdo con el artículo 107 reformado, la iniciativa legislativa parlamentaria corresponde, como regla general, a los diputados, sin perjuicio de las iniciativas reconocidas a otros órganos y entidades en materias propias.
La consecuencia institucional es clara: el Senado posee competencias relevantes para corregir, aprobar o rechazar la propuesta, pero no puede impedir indefinidamente su avance mediante la simple omisión.
El Reglamento del Senado fue aprobado mediante la Resolución Legislativa del Congreso N.º 006-2025-2026-CR, publicada el 13 de noviembre de 2025.
Según su regulación, el procedimiento ordinario de revisión comprende la recepción y registro del expediente, su derivación a la comisión competente, el estudio y aprobación del dictamen, la publicación del dictamen durante siete días calendario, el debate en el Pleno y la votación correspondiente.
El artículo 114 del Reglamento señala que las comisiones senatoriales cuentan con un plazo máximo de noventa días hábiles para emitir dictamen respecto de las propuestas remitidas por la Cámara de Diputados. Para las iniciativas tramitadas bajo procedimiento de urgencia, el plazo para dictaminar es de hasta siete días hábiles improrrogables, seguido de un día de publicación y de su incorporación preferente en la agenda del Pleno.
Aquí surge una dificultad interpretativa importante. El plazo de noventa días está formulado expresamente como plazo para que la comisión emita dictamen, no necesariamente como plazo total para que el Senado concluya la revisión.
Después del dictamen deben cumplirse otras etapas:
Si estas etapas no están sometidas a un término final inequívoco, podría discutirse cuándo se produce exactamente el “vencimiento del plazo para la revisión” al que se refiere la Constitución.
Una interpretación estrictamente literal permitiría sostener que el plazo de noventa días solo limita a la comisión, de modo que el proyecto podría permanecer indefinidamente pendiente de debate en el Pleno. Sin embargo, esa interpretación desnaturalizaría la finalidad del artículo 105, pues permitiría trasladar la obstrucción desde la comisión hacia los órganos encargados de fijar la agenda parlamentaria.
La interpretación constitucionalmente más adecuada consiste en considerar que el plazo reglamentario debe operar como un límite a la revisión senatorial en su conjunto, o que, vencido el plazo de dictamen sin pronunciamiento, debe activarse automáticamente la remisión del expediente al Pleno o la consecuencia prevista por el artículo 105.
Para evitar conflictos constitucionales, la aplicación del silencio legislativo debería responder a reglas objetivas.
El plazo debería comenzar cuando el Senado recibe formalmente el expediente completo remitido por la Cámara de Diputados. La devolución por defectos documentales solo debería admitirse por causas expresas, verificables y comunicadas dentro de un breve plazo.
De otro modo, la revisión formal del expediente podría utilizarse para retrasar artificialmente el inicio del cómputo.
Debe precisarse si se trata de días hábiles parlamentarios, días hábiles administrativos o días calendario. El plazo ordinario para dictaminar ha sido expresado en días hábiles, mientras que la publicación del dictamen se realiza durante siete días calendario. Esta coexistencia exige reglas claras para evitar discrepancias.
La suspensión del plazo debería ser excepcional. El receso parlamentario, la devolución del expediente, la solicitud de opiniones técnicas o el otorgamiento de un cuarto intermedio no deberían suspender automáticamente el cómputo, salvo disposición expresa.
Debe existir una certificación oficial y pública de la fecha de recepción y del vencimiento. La Oficialía Mayor o el órgano técnico competente debería emitir una constancia verificable, evitando que la activación del silencio dependa de una decisión discrecional de la Mesa Directiva.
El archivo únicamente puede producirse mediante rechazo expreso del Senado. La falta de quórum, la ausencia de dictamen, la no inclusión en agenda o la suspensión reiterada del debate constituyen omisiones, no decisiones senatoriales válidas.
El silencio legislativo positivo puede justificarse en varios principios.
El procedimiento parlamentario debe permitir que las decisiones políticas lleguen a una conclusión. Una cámara revisora sin límites temporales podría ejercer un veto fáctico sin asumir el costo político de rechazar expresamente una propuesta.
La regla obliga al Senado a exteriorizar su posición. Si considera inconveniente o inconstitucional un proyecto, debe rechazarlo expresamente. Si pretende corregirlo, debe aprobar modificaciones dentro del plazo.
La omisión no puede recibir el mismo tratamiento que una decisión deliberada.
Los proyectos legislativos no deben permanecer indefinidamente en situación de incertidumbre. Los ciudadanos, las instituciones y los agentes económicos deben poder conocer si una propuesta sigue en trámite, fue rechazada o se encuentra lista para su promulgación.
El bicameralismo busca mejorar la calidad legislativa, no crear una cámara con capacidad para bloquear silenciosamente la voluntad de la otra. La temporalidad de la revisión preserva el carácter racionalizador del Senado.
VII. Riesgos constitucionales del silencio positivo
Pese a sus ventajas, la figura también presenta riesgos.
En primer lugar, un plazo excesivamente breve puede convertir al Senado en una cámara meramente formal. La revisión legislativa exige tiempo para estudiar la constitucionalidad, el impacto presupuestario, la técnica normativa y las opiniones de los sectores afectados.
En segundo lugar, la aprobación por silencio reduce la trazabilidad democrática. Una ley puede llegar al Poder Ejecutivo sin que exista una votación senatorial que permita identificar posiciones y responsabilidades.
En tercer lugar, podría producirse una utilización estratégica del mecanismo. Una mayoría senatorial favorable al proyecto, pero renuente a asumir públicamente sus costos, podría permitir deliberadamente que venza el plazo.
Finalmente, existen materias respecto de las cuales la Constitución exige aprobación expresa en ambas cámaras. Es el caso de las leyes orgánicas, que requieren el voto de más de la mitad del número legal de miembros de cada cámara. En tales supuestos, el silencio no debería sustituir la mayoría constitucionalmente exigida.
En consecuencia, el silencio positivo debe limitarse a los procedimientos en los que la propia Constitución permita que la falta de revisión senatorial dé paso a la promulgación. No puede utilizarse para eludir votaciones calificadas, reformas constitucionales u otros procedimientos especiales.
VIII. Experiencia comparada
La Constitución boliviana establece que, si transcurren treinta días sin que la cámara revisora se pronuncie, el proyecto debe ser considerado por el Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Por tanto, el silencio no produce directamente la aprobación ni la remisión al Poder Ejecutivo. Activa un mecanismo de sustitución: el conflicto o la inactividad pasa a ser resuelto por la reunión conjunta de ambas cámaras.
Este sistema protege la continuidad legislativa, pero conserva una deliberación parlamentaria adicional. Su ventaja es que impide tanto el bloqueo como la aprobación puramente automática.
La Constitución española concede al Senado un plazo de dos meses, contado desde la recepción del texto aprobado por el Congreso de los Diputados, para formular veto o introducir enmiendas. En los proyectos declarados urgentes, el plazo se reduce a veinte días naturales.
El Reglamento del Senado español precisa que, si dentro del plazo aplicable el Senado no veta, rechaza o introduce enmiendas, el texto se entiende definitivamente aprobado por las Cortes Generales y se remite para su sanción y promulgación.
El modelo español es el antecedente más cercano al peruano. En ambos sistemas, la falta de actuación de la cámara alta provoca la preclusión de sus facultades de revisión y permite que prevalezca el texto aprobado por la cámara baja.
La diferencia principal es que el modelo español establece constitucionalmente un plazo integral y claramente computable desde la recepción del proyecto. En el Perú, la remisión constitucional al reglamento exige una regulación más precisa.
La Constitución colombiana permite al presidente de la República solicitar trámite de urgencia. En tal caso, la cámara correspondiente debe decidir el proyecto dentro de treinta días. Sin embargo, la Constitución no atribuye automáticamente efectos aprobatorios a la falta de decisión.
Además, los proyectos que no completan su trámite pueden continuar en la siguiente legislatura si han superado el primer debate, aunque ninguno puede ser considerado durante más de dos legislaturas.
Colombia representa un modelo de silencio sin efecto positivo inmediato. La demora puede generar consecuencias procedimentales o políticas, pero no sustituye la votación de cada cámara.
La Constitución italiana dispone que la función legislativa es ejercida colectivamente por ambas cámaras. Como regla general, un proyecto debe ser aprobado en un texto idéntico por la Cámara de Diputados y el Senado.
La falta de pronunciamiento de una cámara no equivale a aprobación. El proyecto permanece pendiente, lo que puede generar sucesivos intercambios de textos entre ambas cámaras, fenómeno conocido como navette parlamentaria.
El modelo italiano privilegia la igualdad de las cámaras y la deliberación completa, pero presenta mayores riesgos de retraso y bloqueo. Frente a él, la reforma peruana opta por un bicameralismo claramente asimétrico.
Ordenamiento | Consecuencia de la inacción de la cámara revisora |
Perú | Vencido el plazo, se remite al Ejecutivo el texto aprobado por Diputados. |
España | Precluye la facultad del Senado y el texto queda definitivamente aprobado. |
Bolivia | El proyecto pasa al Pleno de la Asamblea Legislativa. |
Colombia | No existe aprobación automática; el proyecto continúa sujeto a decisión parlamentaria y reglas de legislatura. |
Italia | No existe silencio positivo; se requiere aprobación idéntica de ambas cámaras. |
El Perú se aproxima al modelo español, pero con una regulación menos precisa sobre la duración total del examen senatorial. Bolivia ofrece una solución intermedia, pues evita la paralización sin prescindir de una decisión parlamentaria expresa.
Para garantizar la operatividad constitucional del silencio senatorial, deberían adoptarse las siguientes precisiones reglamentarias:
La reforma constitucional peruana ha incorporado una modalidad de silencio legislativo positivo destinada a evitar que el Senado bloquee indefinidamente los proyectos aprobados por la Cámara de Diputados.
La institución no supone que el Senado haya aprobado ficticiamente el proyecto. Su efecto consiste en extinguir, por preclusión, la oportunidad de ejercer la revisión dentro del plazo, permitiendo que prevalezca el texto aprobado por la cámara de origen.
La principal debilidad del diseño peruano radica en la determinación del plazo. El Reglamento del Senado reconoce un término de noventa días hábiles para la emisión del dictamen en comisión, pero ello no resuelve inequívocamente cuánto puede durar el procedimiento completo ante el Senado.
La experiencia española demuestra que el silencio legislativo puede funcionar de manera razonable cuando existen un plazo total, un punto de inicio verificable y consecuencias automáticas. Bolivia, por su parte, ofrece una solución alternativa que traslada el proyecto al Pleno de ambas cámaras. Colombia e Italia evidencian que la ausencia de mecanismos de cierre puede prolongar el trámite y favorecer la paralización.
Por ello, la legitimidad del silencio senatorial peruano dependerá de una regulación que equilibre eficacia y deliberación. El Senado debe contar con tiempo suficiente para revisar las leyes, pero no con la facultad implícita de neutralizarlas mediante la inacción. El principio rector debe ser que la segunda cámara puede aprobar, modificar o rechazar; lo que no puede hacer es convertir el silencio en un veto indefinido.
